準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史方位

改革開(kāi)放特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)面貌都發(fā)生了巨大變化，城鄉(xiāng)居民收入倍差從2012年的2.88縮小到2023年的2.39，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善。但目前城鄉(xiāng)差距仍然較大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是中國(guó)式現(xiàn)代化的突出短板。在新的起點(diǎn)上接續(xù)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，一個(gè)重大任務(wù)是要繼續(xù)消除仍然存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一方面使農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民跟得上國(guó)家現(xiàn)代化步伐、共享改革發(fā)展成果，另一方面暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費(fèi)市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的重要作用?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，正是基于這個(gè)考慮。

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)踐續(xù)篇和時(shí)代新篇

新中國(guó)成立以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史起點(diǎn)上，為了加快國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程，逐步形成城鄉(xiāng)二元體制，固化既有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放后，盡管城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在逐步消除、城鄉(xiāng)二元體制被逐步打破，但直到世紀(jì)之交，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、要素雙向流動(dòng)不暢的問(wèn)題依然突出。為確保到2020年全面建成小康社會(huì)，黨的十六大明確提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黨的十七大、十八大提出要促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。黨的十九大、二十大強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合，既一脈相承，又層層遞進(jìn)（見(jiàn)表1）。

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（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大舉措

構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇，應(yīng)站在這一新的歷史方位觀察和思考城鄉(xiāng)關(guān)系與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2020年12月28日，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中指出：“幾億農(nóng)民同步邁向全面現(xiàn)代化，能夠釋放出巨量的消費(fèi)和投資需求。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是國(guó)內(nèi)大循環(huán)的題中應(yīng)有之義，也是確保國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)比例關(guān)系健康的關(guān)鍵因素?！?023年1月31日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“只有實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)內(nèi)大循環(huán)的空間才能更廣闊、成色才能更足。鄉(xiāng)村既是巨大的消費(fèi)市場(chǎng)，又是巨大的要素市場(chǎng)，是國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要組成部分。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費(fèi)市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的重要作用，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。”推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于提高資源配置效率和居民消費(fèi)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)率向潛在增長(zhǎng)率靠攏，是暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)的主攻方向之一。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，有利于實(shí)現(xiàn)“城市讓生活更美好”這一進(jìn)城農(nóng)民的理想、部分市民對(duì)“鄉(xiāng)村讓城市更向往”的渴望，是緩解社會(huì)主要矛盾的重要選項(xiàng)之一。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)和維度

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)，是利用城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自的比較優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自的特定功能推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，不是誰(shuí)利用誰(shuí)，也不是誰(shuí)恩賜誰(shuí)。城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢(shì)是資源集聚效應(yīng)強(qiáng)、創(chuàng)新活力足，可以吸納大量農(nóng)村人口進(jìn)城從事效率更高的工作、創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，使留在農(nóng)村的人口可以占有和使用更多的人均資源、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和收入水平。鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢(shì)是空間廣闊、環(huán)境優(yōu)美、生活成本低，可以為城鎮(zhèn)居民提供食物來(lái)源、休閑和養(yǎng)老去處、鄉(xiāng)愁記憶，為城鎮(zhèn)提供生態(tài)屏障。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的維度，在規(guī)劃、建設(shè)、治理融合。規(guī)劃維度的融合，是要把城和鄉(xiāng)放在一張圖上、作為一個(gè)整體進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌布局，突出各自的功能和特色。建設(shè)維度的融合，是要推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系向周邊鄉(xiāng)村延伸，在鄉(xiāng)村空間布局建設(shè)服務(wù)城鎮(zhèn)的郊野公園、露營(yíng)基地、文體活動(dòng)設(shè)施。治理維度的融合，是要推動(dòng)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度銜接并軌，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化交流，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)治安聯(lián)防聯(lián)控。

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展勢(shì)必帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的深刻調(diào)整，既要防范風(fēng)險(xiǎn)、守住底線，又要順應(yīng)潮流、大膽探索。各地發(fā)展階段不同、資源稟賦差別大，應(yīng)分區(qū)分類、分步驟推進(jìn)。

清醒認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)存在的突出問(wèn)題

近年來(lái)，通過(guò)加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)日趨活躍。但與構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求相比，城鄉(xiāng)之間“人、地、錢(qián)”等要素雙向流動(dòng)仍存在不少突出問(wèn)題。

（一）城鄉(xiāng)之間“人”的雙向流動(dòng)存在的突出問(wèn)題

在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間“人”的流動(dòng)規(guī)模巨大，走出了一條中國(guó)式農(nóng)民進(jìn)城道路。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量，也是全要素生產(chǎn)率提高的重要源泉。盡管在推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國(guó)家強(qiáng)調(diào)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但受城市戶籍制度等限制，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然具有高流動(dòng)性特征。這給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響：為給返鄉(xiāng)留退路，遲滯了承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，宅基地和農(nóng)房大量閑置；缺乏在務(wù)工城市定居的預(yù)期，抑制了城市化的擴(kuò)內(nèi)需效應(yīng)，降低了農(nóng)民工本人和用工企業(yè)對(duì)職業(yè)技能進(jìn)行長(zhǎng)期投資的內(nèi)在動(dòng)力；部分農(nóng)民工為照顧留守農(nóng)村的老人和兒童，過(guò)早退出城市就業(yè)市場(chǎng)，勞動(dòng)力在農(nóng)村得不到有效利用，加快了人口紅利下降的步伐；農(nóng)村留守兒童得不到父母關(guān)愛(ài)，進(jìn)城農(nóng)民工子女享受不到平等的受教育機(jī)會(huì)，不利于下一代健康成長(zhǎng)和社會(huì)階層流動(dòng)。同時(shí)，城市有下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿的人員、有下鄉(xiāng)居住生活需求的人員也難以進(jìn)入農(nóng)村，不利于農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)活力增強(qiáng)和多元功能釋放。

（二）城鄉(xiāng)之間“地”的雙向流動(dòng)存在的突出問(wèn)題

土地是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要紐帶，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中表現(xiàn)為物理形態(tài)的生產(chǎn)要素從農(nóng)村流向城市，在一定程度上也表現(xiàn)為價(jià)值形態(tài)的增值收益從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地、國(guó)有土地通過(guò)征收農(nóng)村集體土地而來(lái)、征收按原用途補(bǔ)償?shù)莫?dú)特制度安排，降低了工業(yè)化的土地要素成本、增強(qiáng)了城鎮(zhèn)化的資金籌集能力，更為關(guān)鍵的是發(fā)揮了政府在土地征收中的主導(dǎo)作用、大幅降低了土地征收的協(xié)調(diào)成本。但這套制度安排也帶來(lái)明顯問(wèn)題：被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地增值收益的分享不足，產(chǎn)生一系列社會(huì)矛盾；土地征收成本低，導(dǎo)致土地的城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化，城市國(guó)有土地利用效率不高；農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得單獨(dú)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，限制了外來(lái)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村的途徑；農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不僅抑制了宅基地使用權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，而且減損了農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

（三）城鄉(xiāng)之間“錢(qián)”的雙向流動(dòng)存在的突出問(wèn)題

新中國(guó)成立后一個(gè)時(shí)期，工業(yè)化具有較強(qiáng)的內(nèi)生性，主要靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、稅收和儲(chǔ)蓄等方式從農(nóng)業(yè)提取資金積累。盡管實(shí)行市場(chǎng)化改革后強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)、要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，但受從農(nóng)業(yè)提取工業(yè)化資金積累慣性的作用，直至加入世貿(mào)組織后的頭幾年，我國(guó)特定產(chǎn)品的“黃箱”支持總量仍是負(fù)值。黨的十六大以后，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持逐步實(shí)現(xiàn)資金凈流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但通過(guò)儲(chǔ)蓄仍呈現(xiàn)資金凈流出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的局面。與此同時(shí)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)主體直接實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村資金進(jìn)入城市、城市資金進(jìn)入農(nóng)村的活動(dòng)也遇到一些障礙。

著力完善城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)體制機(jī)制

從城鄉(xiāng)融合的紐帶看，重點(diǎn)是“人、地、錢(qián)”。以“人”為紐帶，就是要促進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在生計(jì)保障、社會(huì)心理和文化認(rèn)同上融入常住地社會(huì)；同時(shí)，也要注重促進(jìn)城市人才到農(nóng)村去參與鄉(xiāng)村振興，滿足部分市民到農(nóng)村居住生活的愿望。以“地”為紐帶，就是要深化國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可制度改革，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤(pán)活利用，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。以“錢(qián)”為紐帶，就是要繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制，加強(qiáng)公共財(cái)政強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，鼓勵(lì)、支持社會(huì)資金到農(nóng)村投資興業(yè)；在加大對(duì)鄉(xiāng)村振興普惠性投入支持的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅要做到防止規(guī)模性返貧，而且要縮小農(nóng)村內(nèi)部不同群體和不同地區(qū)間農(nóng)村的發(fā)展差距。

（一）完善城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)體制機(jī)制

一方面，需要著力完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體制機(jī)制。在構(gòu)建新發(fā)展格局的時(shí)代背景下，應(yīng)圍繞提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，消除城市吸納外來(lái)人口的體制障礙，促進(jìn)已進(jìn)城人口盡可能定居下來(lái)、目前還在農(nóng)村的部分人口能夠向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。第一，應(yīng)把市民化的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的獲得感和安全感。以放寬落戶限制為核心的城鎮(zhèn)戶籍制度改革已取得長(zhǎng)足進(jìn)展，目前除超大特大城市外，省內(nèi)進(jìn)城落戶、從高考錄取分?jǐn)?shù)線較低省份往分?jǐn)?shù)線較高省份跨省落戶已基本沒(méi)有限制。下一步，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是要通過(guò)提高公共服務(wù)覆蓋的廣度和深度來(lái)增強(qiáng)他們的獲得感和安全感。應(yīng)明確規(guī)定，今后出臺(tái)任何公共服務(wù)措施都不得與戶籍性質(zhì)掛鉤，對(duì)目前仍然掛鉤的公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，按從易到難的原則逐項(xiàng)進(jìn)行脫鉤，最終還原戶籍的人口管理功能，探索建立全國(guó)統(tǒng)一的人口管理制度。特別是要做好城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度的銜接，增加保障性住房供給，降低進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住成本，提高隨遷子女入學(xué)的便利性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)融合。第二，建立健全“人多地多、人多錢(qián)多”的激勵(lì)機(jī)制。把握人口流動(dòng)客觀規(guī)律，從不同地區(qū)城鎮(zhèn)人口增減已經(jīng)明顯分化、未來(lái)增長(zhǎng)潛力存在差異的情況出發(fā)，加快建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)以人為本新型城鎮(zhèn)化的保障能力。擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模，推動(dòng)義務(wù)教育等公共服務(wù)隨人走，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動(dòng)。深化財(cái)稅體制改革，增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，形成“人多稅多—稅多公共服務(wù)好—公共服務(wù)好人多”的良性循環(huán)。

另一方面，需要著力完善城市人才參與鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制。在參加2023年全國(guó)兩會(huì)江蘇團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)村振興，需要大量的人才、勞動(dòng)力”“知識(shí)、優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力怎么到農(nóng)村去，國(guó)家和各級(jí)政府要有一些政策和導(dǎo)向支持”。從農(nóng)村重大改革推進(jìn)情況和鄉(xiāng)村振興實(shí)踐看，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、為鄉(xiāng)村振興注入活力，需要鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市各類人才參與鄉(xiāng)村振興。特別是要深入貫徹《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十八條第三款“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員和各類人才提供必要的生產(chǎn)生活服務(wù)”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)實(shí)際情況提供相關(guān)的福利待遇”的規(guī)定，鼓勵(lì)各地因地制宜出臺(tái)實(shí)施辦法，創(chuàng)造條件有序滿足部分城市居民到農(nóng)村居住生活的需求。

（二）完善城鄉(xiāng)土地雙向流動(dòng)體制機(jī)制

一方面，完善物理形態(tài)的土地要素從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)體制機(jī)制。我國(guó)大規(guī)模土地城鎮(zhèn)化已持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)期，開(kāi)始轉(zhuǎn)入更加注重城市更新改造的城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段，未來(lái)難以再現(xiàn)過(guò)去那種城鎮(zhèn)邊界快速外擴(kuò)的局面。盡管如此，我國(guó)邊界外擴(kuò)型的城鎮(zhèn)化并未結(jié)束，特別是人口仍在凈增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮某擎?zhèn)對(duì)新增建設(shè)用地的需求依然強(qiáng)勁。保障合理用地需求，需要完善三方面體制機(jī)制：第一，完善土地征收機(jī)制。重點(diǎn)完善公共利益認(rèn)定爭(zhēng)議解決機(jī)制，建立公共利益聽(tīng)證制度，充分保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和意見(jiàn)表達(dá)權(quán)，用程序公正保證公共利益認(rèn)定結(jié)果的科學(xué)性。第二，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制。優(yōu)先安排國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的節(jié)余指標(biāo)入市交易。探索村村掛鉤、城城掛鉤辦法，促進(jìn)人口減少村和城鎮(zhèn)的存量建設(shè)用地向發(fā)展?jié)摿陀玫匦枨罅看蟮牡貐^(qū)配置。第三，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，將退出或閑置農(nóng)村宅基地、廢棄的公益性公共設(shè)施建設(shè)用地等存量土地以及新增集體建設(shè)用地納入入市范圍，促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用。

另一方面，完善價(jià)值形態(tài)的土地增值收益從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村體制機(jī)制。盡管農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地城鎮(zhèn)化增值收益中的分享比例已有明顯提高，但仍有較大改進(jìn)空間。對(duì)城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村而言，重點(diǎn)完善兩方面體制機(jī)制：一是完善土地征收的增值收益分配。在實(shí)現(xiàn)成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目財(cái)務(wù)平衡的條件下，明確村集體獲得留用地的最低比例或者相當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)償、公共事業(yè)設(shè)施建設(shè)用地比例及資金來(lái)源、公開(kāi)掛牌出售的土地比例及所獲資金支出項(xiàng)目等關(guān)鍵內(nèi)容，讓集體土地所有權(quán)人最大限度分享土地增值收益。完善成片開(kāi)發(fā)以外土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)成片開(kāi)發(fā)和一般征收之間集體土地所有權(quán)人所獲補(bǔ)償大體平衡。二是完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益分配。重點(diǎn)是擴(kuò)大入市用途，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以用于高增值項(xiàng)目。盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理辦法，明確估值辦法，界定抵押權(quán)責(zé)，細(xì)化處置變現(xiàn)流程，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)和金融市場(chǎng)銜接。對(duì)缺乏土地城鎮(zhèn)化機(jī)會(huì)的農(nóng)村而言，也需要完善分享土地城鎮(zhèn)化增值收益的體制機(jī)制：一是完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)價(jià)格形成機(jī)制，把握好充分利用窗口期與合理控制指標(biāo)交易規(guī)模的關(guān)系。二是改進(jìn)將土地出讓收入的一定比例用于支持鄉(xiāng)村振興的具體辦法，加大省際統(tǒng)籌力度。

（三）完善城鄉(xiāng)資金雙向流動(dòng)體制機(jī)制

重點(diǎn)是完善城市資金參與鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制。在2023年全國(guó)兩會(huì)期間看望參加政協(xié)會(huì)議的民建工商聯(lián)界委員時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記指出：“資本下鄉(xiāng)，投資要投到點(diǎn)上?！睘榇耍枰谕顿Y領(lǐng)域、土地利用、利益聯(lián)結(jié)等方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、分類指導(dǎo)。從近年來(lái)開(kāi)展的各類整治情況看，尤其是要加強(qiáng)環(huán)保、國(guó)土空間用途管制、國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策等宣傳，提高透明度和可預(yù)期性，避免因投資人的認(rèn)知局限而觸碰底線、造成社會(huì)資源浪費(fèi)。加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)和誠(chéng)信教育，改善鄉(xiāng)風(fēng)民俗，尊重和保護(hù)外來(lái)投資者的合法權(quán)益。引導(dǎo)工商資本建立健全與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，既不能“吃大戶”，又不能剝奪小農(nóng)利益，促進(jìn)資本與農(nóng)民共建共享。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員）

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