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在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記談到立法工作，曾專門引用我國社會主義法治建設(shè)主要奠基人彭真同志關(guān)于立法就是在矛盾焦點上“砍一刀”的精辟論述。同樣，推動書價立法，這一刀“為何砍”“誰來砍”“怎么砍”“砍向哪”等一系列問題，都需深入調(diào)研、反復(fù)論證，將有關(guān)情況、問題本質(zhì)、解決對策體現(xiàn)于立法之中。
一、“為何砍”：打折愈演愈烈，定價如同虛設(shè)
改革開放以前，圖書一直被視為文化產(chǎn)品，甚至一度被作為宣傳品對待，國家對圖書定價和圖書銷售打折控制得比較嚴。除新中國成立初至1950年12月間短暫沿用建國前的基本定價制，即自由定價模式外，在此后近30年里，一直按照“保本微利”的原則，實行圖書固定價格制。二十世紀五十年代初，由于各地物價起伏不定，時常出現(xiàn)同一種書籍在全國范圍內(nèi)有多種不同價格的現(xiàn)象。為此，自1951年1月1日起，國家用貨幣定價制取代了基本定價制，固定了圖書定價。與此同時，新華書店總管理處分家，新華書店總店提出從人民出版社以對折價進貨，人民出版社堅決不同意。后經(jīng)多方協(xié)調(diào)，最終新華書店總店以七折從人民出版社進貨，然后按七八折向基層新華書店發(fā)貨，基層新華書店再按八折批發(fā)。至此，奠定了我國圖書固定價格制以及出版社與新華書店之間銷售折扣的基本模式。
此后，國家對書價成本核算方式和定價標(biāo)準進行了數(shù)次調(diào)整。由于以正文頁碼作為核算單位，平裝封面和插頁按正文折算的貨幣定價制成本核算方法十分煩瑣，自1955年3月1日起，國家開始實行印張分類定價制，并在中央級國營和公私合營出版社范圍內(nèi)試行。經(jīng)過一段時間的實踐，從1956年4月1日起，印張分類定價制在全國范圍內(nèi)陸續(xù)推開。鑒于全國各地執(zhí)行情況不一，兩年后又將其改為參考標(biāo)準。二十世紀六七十年代，出于突出政治的需要，圖書定價標(biāo)準被大幅度降低。按1973年6月26日國家計委出臺的定價標(biāo)準，各類圖書比1956年的標(biāo)準平均降低20%—25%。而有關(guān)圖書批發(fā)零售折扣，一直按照出版社與新華書店的約定執(zhí)行。
改革開放以后，隨著維系圖書出版的紙張、油墨、裝飾等原材料不斷上漲，之前的定價模式和定價標(biāo)準已遠遠不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。1984年11月，國家提高了1973年的定價標(biāo)準，并將圖書定價由中央統(tǒng)一管理改革為以地方為主、以中央為輔的分級管理架構(gòu)。隨著地方擁有自行定價權(quán)，其與計劃經(jīng)濟體制下實行印張分類定價制之間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來。1988年8月，國家對書價制度再次進行重大改革，除中小學(xué)課本和大中專教材外，其他圖書采用控制定價利潤率的辦法代替印張分類定價制，要求出版社一年內(nèi)定價利潤率控制在10%以內(nèi)，超出部分反哺社會效益好、學(xué)術(shù)價值高但又難以產(chǎn)生經(jīng)濟效益的圖書出版。之后不久，新聞出版署于1989年8月14日發(fā)出通知，對控制定價利潤率的辦法進一步補充，超過定價利潤率范圍所得款項除補貼出版社自身出版的學(xué)術(shù)著作外，還要讓利于書刊印刷廠和書店。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，國家物價局和新聞出版署于1993年4月8日聯(lián)合印發(fā)通知，明確在保持大中專教材和中小學(xué)課本仍實行限價、黨和國家重要文獻須報備外，一般圖書定價全面放開，由出版單位自行確定書價標(biāo)準。
自圖書定價放開以來，圖書作為文化商品真正走向了市場，強有力地促進了出版生產(chǎn)力解放發(fā)展，激發(fā)了出版發(fā)行單位的活力和發(fā)展動力，為滿足人民群眾日益增長對圖書的需求發(fā)揮了重要作用。但同時也應(yīng)清醒地看到，隨著圖書進入市場，同其他商品一樣，也面臨著市場競爭。而又與其他商品可以隨行就市直接自由定價不同，圖書則是須預(yù)先標(biāo)定價格，如若市場變化，只能降價打折。
隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)的迅猛發(fā)展，線上發(fā)行零售成本較之線下大幅度降低，且出于引流目的，電商平臺售書折扣往往比線下低很多。為了進一步贏得市場，多年來實體書店與京東、天貓、當(dāng)當(dāng)?shù)热髠鹘y(tǒng)電商，乃至與以抖音、B站為代表的新興電商平臺相互之間的競爭異常激烈，幾乎沒有停歇過。2010年12月，京東與當(dāng)當(dāng)“互撕”，之后不久亞馬遜也強勢介入，圍繞圖書銷售展開了“三國演義”。2013年7月，京東開展?jié)M300減100返券促銷。至此，凡節(jié)慶假日，各大電商平臺即促銷打折。從2020年開始，直播帶貨、短視頻售貨又侵入圖書銷售領(lǐng)域。2021年9月27日，抖音頭部主播劉媛媛直播售書采取“50萬冊書破價到10元以下”“10萬冊1元書”等操作，更是把書價推至谷底。
與之相伴，也有出版社為了維持自身生存發(fā)展，只好拋開成本核算，高定圖書價格，使之折后還有盈利。一邊是出版社將價格定得越來越高，另一邊是銷售方把折扣打得越來越狠。你來我往、循環(huán)往復(fù)，使得圖書銷售“價格戰(zhàn)”狼煙四起、愈演愈烈。最終，造成圖書定價銷售制形同虛設(shè)、名存實亡，也給廣大消費者和社會各界留下極為不好的印象。
二、“誰來砍”：立法主體明確，力爭認同授權(quán)
言及立法，首先涉及立法主體。依據(jù)《中華人民共和國立法法》有關(guān)條款，我國立法分為中央立法和地方立法兩大類。就目前情況來看，除香港特區(qū)、澳門特區(qū)和臺灣地區(qū)外，書價問題涉及全國范圍，暫不適于地方立法。在中央立法中，全國人大及其常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)，行使國家立法權(quán)，制定法律；國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)，根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，通常稱為條例；國務(wù)院各部、委、行、署等，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。目前，我國現(xiàn)行已有全國人大常委會通過的《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）和國務(wù)院頒布的《中華人民共和國價格管理條例》。書價立法應(yīng)依據(jù)上述法律和行政法規(guī)，其層級應(yīng)為部門規(guī)章，也稱辦法。
又據(jù)《價格法》第五條規(guī)定，國務(wù)院價格主管部門統(tǒng)一負責(zé)全國的價格工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)有關(guān)的價格工作。因此，圖書價格立法主體應(yīng)是價格主管部門。至于出版行政主管部門在自己職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)的價格工作，可理解為其起草關(guān)于書價管理方面的辦法，但須報請價格主管部門，由其審定頒發(fā)；也可經(jīng)價格主管部門授權(quán)，由出版行政主管部門直接立法。
改革開放以來3次書價重大改革，其政策法規(guī)的出臺，或是征得國務(wù)院價格主管部門同意，或是由國務(wù)院價格主管部門直接立法，或是與國務(wù)院價格主管部門聯(lián)合印發(fā)。1984年11月3日，在文化部所印發(fā)關(guān)于調(diào)整圖書定價的通知中開篇即寫到，“關(guān)于調(diào)整圖書定價的方案，已經(jīng)國家物價局同意，報請中央批準”。1988年8月，新聞出版署起草的書刊定價改革意見，也是經(jīng)國家物價局審定后才予以出臺。而1993年4月8日的《關(guān)于改革書刊價格管理的通知》，更是由國家物價局與新聞出版署兩家聯(lián)合印發(fā)。而由中國出版工作者協(xié)會、中國書刊發(fā)行業(yè)協(xié)會和中國新華書店協(xié)會（以下簡稱“三會”）于2010年1月8日聯(lián)合頒布的《圖書公平交易規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）之所以當(dāng)年被叫停，其主要原因之一就是“三會”不具立法資格。《規(guī)則》作為“三會”各自成員通過民主程序制訂的行業(yè)自治規(guī)范，可以倡導(dǎo)所屬會員遵守，但不具約束會員之外第三人的法律效力。也有人可能會質(zhì)疑，譬如日本、丹麥、匈牙利、挪威、荷蘭等國實行的圖書固定價格制就是依據(jù)行業(yè)協(xié)議所確定。然而，與我國出版管理體制不同，這些國家設(shè)立圖書出版發(fā)行企業(yè)都實行登記制，其政府大多不直接管理企業(yè)，往往通過行業(yè)協(xié)會等中介組織來指導(dǎo)企業(yè)工作。由行業(yè)協(xié)會所制定的行業(yè)協(xié)議，對這些出版發(fā)行企業(yè)具有較強的約束力。
三、“怎么砍”：壟斷條款豁免，提交具體方案
除不具立法職能外，涉嫌壟斷也是《規(guī)則》夭折的另一個重要原因?！兑?guī)則》第二十二條規(guī)定，新書出版后一年之內(nèi)只能全折銷售，特殊情況可至八五折。顯而易見，《規(guī)則》的初衷是想制止圖書銷售隨意打折，重塑圖書固定價格制。但其與《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）有關(guān)條款相沖突，出版社不得強制銷售方按照出版社的定價，包括最低價向消費者銷售圖書。為此，一些業(yè)內(nèi)人士，尤其是全國政協(xié)新聞出版界別的部分委員提議，借鑒國外一些國家的做法，將圖書固定價格制納入《反壟斷法》的豁免范疇。
目前，世界各國圖書銷售主要有兩大模式，即自由定價制與固定價格制。根據(jù)智妍咨詢公司數(shù)據(jù)顯示，2019年，美國、中國、日本、德國、英國、法國等6國圖書銷售額占到全球圖書銷售總額的67%。在這6個國家中，美國、英國主要依據(jù)市場需求確定圖書價格，實行圖書自由定價制。而德國、法國基于維護本國文化特質(zhì)，日本出于提高國民文化素質(zhì)等目的，實行固定價格制。其中的一些國家曾在固定價格制與自由定價制之間反復(fù)更迭。即使目前實行自由定價制典型代表的英國，也曾在1990年1月至1997年3月間，運行了近10年的固定價格制。而誰又會想到，當(dāng)下圖書固定價格制堅定捍衛(wèi)者的法國，從1953至1981年差不多30年里，卻一直在實行圖書銷售建議價制。
縱觀世界各國圖書定價制度的風(fēng)云變幻，不管是出版方還是銷售商，往往是強勢時擁護自由定價，強調(diào)市場競爭；弱勢時要求固定價格，希望法律保護。目前，實行自由定價的美國和英國都是世界上數(shù)一數(shù)二的出版強國，市場開放度很高，要求其他國家取消保護壁壘，放開出版市場。其之所以實行自由定價制，其中很大一部分原因就是通過自由貿(mào)易輸出自己的文化。
即使那些實行固定價格制的國家，其做法也不盡相同。有的通過立法形式予以確定，有的通過協(xié)議形式達成一致，還有則在反壟斷法中增加相應(yīng)豁免條款。上述政協(xié)委員們所提方案，即是最后一種模式。
《反壟斷法》第十五條規(guī)定了7種豁免情形。前6種并非某個行業(yè)，而是6種情形。假如僅將圖書出版業(yè)納入與各種豁免情形并列，則顯得比較突兀。而最后一種“法律和國務(wù)院規(guī)定的其他情形”的豁免條款，對于圖書固定價格制可能還有一定的裁量。但由全國人大及其常委會通過法律或國務(wù)院出臺條例，專門立法豁免可能會有較大的難度。為此，書價立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是向有關(guān)部門提交切實可行、有的放矢的壟斷條款豁免方案。
當(dāng)然，也曾有人建議，無須通過立法而采用行政手段制止圖書銷售“價格戰(zhàn)”。譬如，可由國務(wù)院出版行政主管部門向各出版社的主管機關(guān)和主辦單位印發(fā)相關(guān)文件，要求出版單位不得向不聽勸阻仍隨意打折售書的銷售方供貨。如若違反，將通過各種管理手段，包括減少書號配給等措施處罰出版單位，直接掐斷“價格戰(zhàn)”的源頭。
四、“砍向哪”：全面充分考量，兼顧各方利益
就目前我國的情況來看，不管圖書如何分類，從圖書銷售角度基本可分為所謂“走渠道”的圖書（以下簡稱“渠道書”）和“走市場”的圖書（以下簡稱“市場書”）兩大類別?！扒罆庇衅涔潭ǖ氖鼙?，不管是自由定價還是固定價格，其銷售幾乎不受影響。而固定價格制左右著“市場書”的銷售量和銷售額，毫無疑問是引發(fā)“價格戰(zhàn)”的主角，也應(yīng)是書價立法的主要對象。
倘若《反壟斷法》豁免圖書固定價格制，對于部分大型出版社或出版集團來說，手中掌握著“渠道書”，又對自己所出版的“市場書”擁有較強議價權(quán)。而對于占我國出版社數(shù)量70%左右的中小型出版社，通常缺乏資源，往往通過定價來調(diào)控市場，“市場書”是其利潤的最重要來源。如果實行圖書固定價格制，其市場調(diào)控空間將被擠壓，對這些出版社的定價能力將是個嚴峻的考驗。
關(guān)于圖書定價，無外乎由兩部分組成，一部分即所謂的“硬成本”，包括編輯、紙張、印制、發(fā)行、財務(wù)等成本，相對容易核算；另一部分是所謂的“軟成本”，即文化產(chǎn)品內(nèi)容的價值，包括知識產(chǎn)權(quán)等。這部分成本很難定量核算。“市場書”上市周期通常在一年左右，有時甚至更短。倘若上市前定價偏高，可能面臨短期滯銷，影響出版社經(jīng)濟效益；如果定價偏低，又可能壓縮作者利益，進而制約其創(chuàng)作活力和動力。
從當(dāng)下銷售方來看，除新華書店總店外，各地新華書店大都發(fā)行中小學(xué)教材，有些還經(jīng)營輔業(yè)，并不完全依賴售書盈利，更多是承擔(dān)社會責(zé)任；非國有實體書店更像城市的文化場所，其功能包括免費閱讀，除圖書銷售外還附加文創(chuàng)產(chǎn)品、餐飲以及舉辦各種文化活動等。不少人到書店并不只是為了購書，而更多是出于一種休閑。如恰遇自己感興趣的書籍，往往通過手機下單線上購買，以省去購后的攜帶之贅。從某種程度上，實體書店更像服裝店里的“試衣間”。不管是京東、天貓等傳統(tǒng)電商還是抖音等新興網(wǎng)站均是多種經(jīng)營，并不完全指望賣書獲利，通常只是作為獲取大數(shù)據(jù)進行定向推送或“引流”的手段之一；大多數(shù)民營書商的主戰(zhàn)場在于教輔材料，往往是一邊策劃一邊售賣。圖書固定價格與否，對其影響都有限。
從消費者角度來看，截至2021年12月，我國網(wǎng)民已達10.32億人，尤其是在新冠肺炎疫情發(fā)生期間，很多人已習(xí)慣于線上購書。線上售書折扣通常在四折左右，有時甚至更低。一旦限制打折或折扣較高，可能引發(fā)消費者不少抱怨，轉(zhuǎn)而尋求電子書等其他方式。需要說明的是，圖書購買者不一定就是閱讀者；閱讀者也不一定去購書，其可以借助實體書店、圖書館等滿足自身閱讀需求。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，檢驗圖書社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的一個重要指標(biāo)，就是人民群眾喜歡不喜歡、愿不愿意花錢購買和消費。對于真正的圖書消費者，在立法中應(yīng)給予更多的關(guān)切和保護。
五、結(jié)語
總之，在書價立法中，應(yīng)對上上下下、方方面面進行充分考量，統(tǒng)籌兼顧各方利益。同時，執(zhí)法也是立法中需要解決的重大問題之一。如果立法與執(zhí)法“兩張皮”，其法規(guī)也只是個“軟法”，很難起到應(yīng)有的作用。依據(jù)《價格法》有關(guān)規(guī)定，各級人民政府價格主管部門對價格活動實施監(jiān)督檢查和對價格違法行為進行行政處罰。在書價執(zhí)法過程中，出版管理部門、文化市場綜合執(zhí)法隊伍的定位、職能、任務(wù)以及與價格主管部門之間的相互關(guān)系等，都應(yīng)在立法中予以體現(xiàn)。
（作者單位：中國新聞出版研究院）
責(zé)任編輯：王馳宇
