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黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視耕保工作，習(xí)近平總書記多次對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)查處各類違法違規(guī)占用耕地或改變耕地用途行為，遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格管控“非糧化”。2021年，自然資源部等部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，首次提出耕地進(jìn)出平衡，并就相關(guān)問題進(jìn)行了具體而明確的規(guī)定。充分認(rèn)識(shí)耕地進(jìn)出平衡的必要性，平衡好耕地權(quán)利人的利益，對(duì)于嚴(yán)守耕地紅線具有重要意義。
耕地進(jìn)出平衡的現(xiàn)實(shí)必然
耕地進(jìn)出平衡，與耕地被非農(nóng)建設(shè)占用后要求補(bǔ)充耕地的占補(bǔ)平衡有所不同，它主要關(guān)系耕地與林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等同屬農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)換。推行耕地進(jìn)出平衡，是貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告提出的“全方位夯實(shí)糧食安全根基”“牢牢守住十八億畝耕地紅線”的重要路徑，具有現(xiàn)實(shí)必要性。
第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)現(xiàn)有耕地19.18億畝?，F(xiàn)有的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量及產(chǎn)能，只能基本保障稻米、小麥和玉米的自給，大豆的自給率還不到20％。更何況，現(xiàn)有耕地還存在數(shù)量減少、質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。
威脅18億畝耕地紅線的不僅是耕地的“非農(nóng)化”，耕地的“非糧化”問題同樣嚴(yán)重。對(duì)比二調(diào)與三調(diào)的數(shù)據(jù)可知，10年間耕地與林地、園地轉(zhuǎn)換中，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝，而建設(shè)用地占用和轉(zhuǎn)向林地、園地的耕地，往往是優(yōu)質(zhì)耕地，有必要發(fā)布實(shí)施相關(guān)政策遏制這種趨勢(shì)的進(jìn)一步蔓延。
未來(lái)，國(guó)家建設(shè)、國(guó)家公園等自然保護(hù)地建設(shè)適度調(diào)出位于核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、自然災(zāi)害損毀、河湖水面自然擴(kuò)大等都會(huì)造成耕地減少。而耕地在一定條件下也需要與林地、草地、園地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地適度轉(zhuǎn)化。面對(duì)如此嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)，實(shí)施動(dòng)態(tài)意義上的耕地進(jìn)出平衡是必然選擇。
平衡好收益關(guān)系是關(guān)鍵
早在1994年，原《基本農(nóng)田保護(hù)條例》就明確，禁止擅自將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為非耕地。1998年修訂的土地管理法規(guī)定，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。同年修訂的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上；經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。2020年實(shí)施的土地管理法規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。次年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步明確，國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。然而，實(shí)踐證明，基本農(nóng)田向非耕地的轉(zhuǎn)換，并未因法律的禁止而停止。究其原因，根源上是耕地、園地等不同農(nóng)業(yè)使用之間的巨大收益差別。
筆者認(rèn)為，對(duì)于過去的耕地轉(zhuǎn)為果園、茶園等農(nóng)業(yè)使用，不能“一刀切”地簡(jiǎn)單還耕了之。嚴(yán)格限制耕地向其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)換，推行耕地進(jìn)出平衡，必須解決好耕地的不同農(nóng)業(yè)使用之間的收益平衡問題。
筆者建議，結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定，與“兩區(qū)”內(nèi)的耕地使用權(quán)人簽訂耕地長(zhǎng)期糧用協(xié)議（此協(xié)議對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人同樣有約束力），甚至可借鑒其他國(guó)家耕地保護(hù)地役權(quán)的做法，變耕地補(bǔ)貼為種糧補(bǔ)貼，大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)性地縮小耕地糧用與非糧農(nóng)用之間的收益差別。對(duì)于“兩區(qū)”外的耕地，此法同樣適用。同時(shí)，還可結(jié)合地方實(shí)際，采取其他可行辦法，如對(duì)果園、茶園的經(jīng)營(yíng)者根據(jù)收益情況收取一定比例的稅費(fèi)，從而縮小耕地不同農(nóng)業(yè)使用之間的收益差別。對(duì)于在耕地“非糧化”限制及進(jìn)出平衡方面作出突出貢獻(xiàn)的主體，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)也非常必要，由此調(diào)動(dòng)基層政府和自治組織等保護(hù)耕地的積極性。
夯實(shí)進(jìn)出平衡法治基石
對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等民事權(quán)利的限制及相應(yīng)補(bǔ)償，對(duì)耕地進(jìn)出平衡行政職權(quán)和法律責(zé)任的配置，都需要法律規(guī)定。筆者認(rèn)為，提高法律關(guān)于耕地“非糧化”限制和進(jìn)出平衡的制度保障力度，需重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問題。
一是把握好權(quán)利限制的界限及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。基于糧食安全對(duì)耕地“非糧化”進(jìn)行限制自然有其正當(dāng)性，除了已經(jīng)劃定的糧食功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保障區(qū)之外，對(duì)具體作物的種植，政府可以通過補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等措施予以引導(dǎo)。同時(shí)，根據(jù)權(quán)利限制的程度，結(jié)合不同地區(qū)耕地糧用和非糧使用的收益差別給予相應(yīng)的補(bǔ)償，或者采取規(guī)?；N糧、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)等方式增加農(nóng)民種糧收入。
二是有效規(guī)范進(jìn)出平衡。總結(jié)占補(bǔ)平衡制度建設(shè)和實(shí)踐正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，科學(xué)、合理實(shí)施進(jìn)出平衡制度。進(jìn)出平衡的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由高規(guī)格的專家委員會(huì)討論通過，相關(guān)驗(yàn)收應(yīng)由國(guó)家相關(guān)部門直接開展或授權(quán)中立組織開展。
三是妥當(dāng)配置法律責(zé)任。耕地“非糧化”的限制和進(jìn)出平衡的實(shí)現(xiàn)，需要適當(dāng)?shù)挠泊胧?，既要?guī)定耕地權(quán)利人及其管理者的義務(wù)，更應(yīng)妥當(dāng)配置法律責(zé)任。例如，對(duì)違反法律規(guī)定的行政處罰，可設(shè)定財(cái)產(chǎn)處罰與自由處罰選擇適用的法律責(zé)任。
本文僅代表作者觀點(diǎn)
來(lái)源：中國(guó)自然資源報(bào)
作者單位：中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法部
責(zé)任編輯：宋晰
