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導(dǎo)讀：進(jìn)一步完善我國競爭政策框架，建立健全競爭政策實施機制，強化競爭政策基礎(chǔ)地位，不但是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的有力抓手，更是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局和推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。
競爭政策以“競爭中立”為核心原則，主要由反壟斷、反不正當(dāng)競爭、公平競爭審查三大支柱構(gòu)成
我國經(jīng)濟運行中還廣泛存在著限制競爭、妨礙競爭，甚至破壞競爭的一些因素
要加快完善以“競爭中立”為核心原則，以實現(xiàn)競爭、增進(jìn)競爭和規(guī)范競爭為目標(biāo)，進(jìn)一步完善由反壟斷、反不正當(dāng)競爭和公平競爭審查三大支柱構(gòu)成的競爭政策框架
要建立健全競爭政策實施機制，不斷強化競爭政策基礎(chǔ)性地位
要做好配套改革，為競爭政策有效發(fā)揮作用提供基礎(chǔ)性制度保障
經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長。面對經(jīng)濟運行中還存在的市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀活力不強等問題，亟須營造公平的市場競爭環(huán)境。進(jìn)一步完善我國競爭政策框架，建立健全競爭政策實施機制，強化競爭政策基礎(chǔ)地位，不但是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的有力抓手，更是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局和推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。
一、什么是競爭政策？
競爭是市場機制的靈魂。競爭政策是指為維持和發(fā)展競爭性市場機制所采取的各種公共措施，主要包括實現(xiàn)競爭、增進(jìn)競爭和規(guī)范競爭的政策措施和制度體系。競爭政策是使市場機制能夠正常發(fā)揮作用的根本保障，也是更好地發(fā)揮政府作用的一項基本政策。在實踐中，競爭政策以“競爭中立”為核心原則，主要由反壟斷、反不正當(dāng)競爭、公平競爭審查三大支柱構(gòu)成。
競爭政策的第一支柱是反壟斷。所謂“反壟斷”就是對市場上的各類壟斷行為進(jìn)行制約和規(guī)范。壟斷行為包括自然壟斷和人為壟斷。針對自然壟斷行業(yè)和企業(yè)，反壟斷工作的重點是通過規(guī)制和監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)行為，保護(hù)消費者利益。針對人為壟斷，反壟斷工作的重點是打破行政壟斷、防止市場壟斷和維護(hù)必要的法定壟斷。
競爭政策的第二支柱是反不正當(dāng)競爭。所謂“不正當(dāng)競爭”是指經(jīng)營者以及其他有關(guān)市場參與者，采取違反公平、誠實信用等公認(rèn)商業(yè)道德的手段，去爭取交易機會或破壞他人的競爭優(yōu)勢，損害消費者和其他經(jīng)營者的合法權(quán)益，擾亂社會經(jīng)濟秩序的行為。針對這些不正當(dāng)競爭行為，必須加以遏制，以達(dá)到規(guī)范競爭和保護(hù)消費者利益的目的。
競爭政策的第三支柱是公平競爭審查。所謂“公平競爭審查”，就是各級政府、各個部門新出臺法律法規(guī)、條例文件及其它政策措施時，應(yīng)當(dāng)以不破壞統(tǒng)一市場和公平競爭為前提，由專門的委員會進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競爭效果的，方可實施；具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺或者調(diào)整至符合相關(guān)要求后方可出臺；未經(jīng)公平競爭審查的，不得出臺；所有審查結(jié)果均需及時向社會公布。
二、“十三五”時期我國競爭政策體系建設(shè)進(jìn)展與現(xiàn)存問題
為營造更加公平的市場競爭環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟運行效率的新突破，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，“十三五”期間，我國逐步確立并強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，建立公平競爭審查制度，修訂《反不正當(dāng)競爭法》和《反壟斷法》，調(diào)整優(yōu)化反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法機構(gòu)，在經(jīng)濟體制關(guān)鍵性基礎(chǔ)性重大改革上不斷突破創(chuàng)新。
2015年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價格機制改革的若干意見》首次提出要“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”。2016年4月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議審議通過了《關(guān)于建立公平競爭審查制度的意見》，并強調(diào)要從維護(hù)全國統(tǒng)一市場和公平競爭的角度，明確審查對象和方式，按照市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)等，對有關(guān)政策措施進(jìn)行審查，從源頭上防止排除和限制市場競爭。同年6月，《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）正式發(fā)布，明確要求“各地區(qū)、各部門要按照確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的要求，有針對性地制定政策措施，及時研究新經(jīng)濟領(lǐng)域市場監(jiān)管問題，不斷完善市場競爭規(guī)則，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系”。2017年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部、國家工商行政管理總局、國務(wù)院法制辦會同有關(guān)部門研究制定并印發(fā)《公平競爭審查制度實施細(xì)則（暫行）》，對審查機制、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等作了明確規(guī)定。2018年3月，根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，我國的反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。同年12月，中央經(jīng)濟工作會議進(jìn)一步提出，要“強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境”。2019年，我國對《反不正當(dāng)競爭法》進(jìn)行了再次修訂，同時啟動了《反壟斷法》的修訂工作。今年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》從“夯實市場經(jīng)濟基礎(chǔ)性制度，保障市場公平競爭”的角度強調(diào)，要“完善競爭政策框架，建立健全競爭政策實施機制，強化競爭政策基礎(chǔ)地位”。
隨著競爭政策體系不斷完善以及競爭政策的基礎(chǔ)性地位不斷強化，公平競爭的市場環(huán)境正在形成，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，全球排名已從2015年的第84位提升至2019年的第31位。但也必須認(rèn)識到，我國經(jīng)濟運行中還廣泛存在著限制競爭、妨礙競爭，甚至破壞競爭的一些因素，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一些地區(qū)和部門思想認(rèn)識不到位，限制競爭的行政壟斷和地方保護(hù)仍然存在；一些“選擇性”的產(chǎn)業(yè)政策、“歧視性”的金融政策和部分國企“吃偏食”等問題時有發(fā)生；競爭政策執(zhí)行機構(gòu)推動“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”的難度較大；公平競爭審查工作還存在審查規(guī)則不完善、制度剛性約束不足、政策措施審查不全、審查質(zhì)量不高等問題。
三、“十四五”時期完善我國競爭政策體系的工作重點
“十四五”期間，要按照新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求和目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步完善我國競爭政策框架，建立健全競爭政策實施機制，不斷強化競爭政策基礎(chǔ)地位，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，筑牢社會主義市場經(jīng)濟有效運行的體制基礎(chǔ)，從而營造更加公平的市場競爭環(huán)境，促使千千萬萬的企業(yè)在競爭中發(fā)現(xiàn)新的方向、尋找新的增長動力，尋求經(jīng)濟運行效率上的新突破，為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。
一是要加快完善以“競爭中立”為核心原則，以實現(xiàn)競爭、增進(jìn)競爭和規(guī)范競爭為目標(biāo)，進(jìn)一步完善由反壟斷、反不正當(dāng)競爭和公平競爭審查三大支柱構(gòu)成的競爭政策框架。針對行政壟斷，原則上要予以打破，部分要結(jié)合體制改革進(jìn)行轉(zhuǎn)型。針對自然壟斷行業(yè)和企業(yè)，要加強規(guī)制和監(jiān)管，加大對規(guī)模較大的企業(yè)兼并或重組的反壟斷審查力度，對行業(yè)內(nèi)具有市場勢力或壟斷力量的企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量及定價進(jìn)行嚴(yán)格的管制，規(guī)范企業(yè)行為，保護(hù)消費者利益。針對不正當(dāng)競爭行為，必須加以遏制。凡涉及市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施，均要進(jìn)行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。
二是要建立健全競爭政策實施機制，不斷強化競爭政策基礎(chǔ)性地位。把進(jìn)一步完善競爭政策執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置作為突破口，加強和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，加大執(zhí)法力度，提高違法成本。建立違反公平競爭問題反映和舉報綠色通道。以修法、清法為路徑，強化公平競爭審查對其他各類經(jīng)濟政策的剛性約束。修訂完善公平競爭審查實施細(xì)則，建立公平競爭審查抽查、考核、公示制度，建立健全第三方審查和評估機制。統(tǒng)籌做好增量審查和存量清理，破除市場壁壘和地方保護(hù)，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的存量政策。更好協(xié)調(diào)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策，對現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策做出調(diào)整，重點清理仍存在的一些直接干預(yù)、限制競爭的做法，使產(chǎn)業(yè)政策成為促進(jìn)競爭、提升市場功能的輔助手段，進(jìn)而營造公平的市場競爭環(huán)境；不斷強化行業(yè)監(jiān)管工作中對競爭政策的貫徹執(zhí)行，降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，加強事中事后監(jiān)管；繼續(xù)擴大開放，以競爭政策為基礎(chǔ)加快制度型開放，以競爭政策促進(jìn)貿(mào)易政策轉(zhuǎn)型；更好地協(xié)調(diào)競爭政策與創(chuàng)新政策；更加強調(diào)競爭政策對宏觀調(diào)控的約束，確保財政政策、貨幣政策、就業(yè)政策的落實須以不影響公平競爭為前提。
三是要做好配套改革，為競爭政策有效發(fā)揮作用提供基礎(chǔ)性制度保障。繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，打破行政壟斷，破除地方保護(hù)，營造商品自由流動、平等交換的市場環(huán)境，促進(jìn)全國范圍乃至更大范圍的公平競爭。加快國有企業(yè)改革，實現(xiàn)對國有企業(yè)以“管企業(yè)”為主向以“管資本”為主的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)國有企業(yè)分類改革和混合所有制改革，加強國有企業(yè)兼并重組過程中的反壟斷審查，優(yōu)化營商環(huán)境，公平對待不同所有制企業(yè)。以競爭政策統(tǒng)領(lǐng)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，繼續(xù)加大金融領(lǐng)域的開放力度和反壟斷審查，加快將民間資本引入到正規(guī)金融體系之中，增加金融服務(wù)的有效供給，提高金融市場的競爭度。關(guān)注新經(jīng)濟、新模式中出現(xiàn)的“平臺壟斷”問題，加快研究并及時推出有效措施。進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、司法制度和社會保障制度，為競爭政策的實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和制度保障。
國務(wù)院發(fā)展研究中心
