落實黨中央要求，順應(yīng)時代發(fā)展

貫徹落實黨中央要求。2015年12月中央城市工作會議就要求要堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量。黨的十九大報告中指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的二十大報告中進一步要求要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。為落實《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035）》的有關(guān)要求，自然資源部出臺了第一部國土空間規(guī)劃的“政策指引”，以支持城市更新。

積極履行自然資源部門職責(zé)。土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法賦予自然資源部門的土地和規(guī)劃管理職責(zé)也同樣適用在城市更新行動中。在今年8月底召開的全國國土空間規(guī)劃工作會議上，自然資源部黨組書記、部長王廣華要求加快詳細規(guī)劃編制實施，全面?zhèn)鲗?dǎo)實施總體規(guī)劃要求，為城市更新行動、歷史文化遺產(chǎn)保護，轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式提供規(guī)劃依據(jù)。

及時回應(yīng)地方期盼。工作調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，城市更新的體制機制存在障礙和政策堵點，具體表現(xiàn)在傳統(tǒng)的規(guī)劃管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策工具以及商業(yè)模式等，有無法適應(yīng)黨中央部署城市更新行動工作要求的地方。因此，制定支持城市更新的規(guī)劃和土地政策指引，主要是為了讓各地在推動城市更新工作中，能夠更好地創(chuàng)新規(guī)劃編制和實施管理機制，探索適應(yīng)城市更新的路徑和方法。

順應(yīng)時代發(fā)展需要。在我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新成為國土空間全域范圍內(nèi)持續(xù)完善功能、優(yōu)化布局、提升環(huán)境品質(zhì)、激發(fā)經(jīng)濟社會活力的空間治理活動。在這個歷史時點上，亟須通過《政策指引》堅持國土空間規(guī)劃引領(lǐng)、加強規(guī)劃與土地政策銜接、統(tǒng)一和規(guī)范國土空間用途管制。

規(guī)劃引領(lǐng)、激發(fā)活力

將城市更新融入國土空間規(guī)劃體系?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系?！墩咧敢访鞔_各級各類的國土空間規(guī)劃應(yīng)充分適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展的需要，將城市更新的規(guī)劃要求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，加強實施管理。特別是當(dāng)前市縣級國土空間總體規(guī)劃的編制工作基本完成，正在加快報批，詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃已經(jīng)成為今后一個階段的工作重點。因此，要把城市更新工作的有關(guān)要求貫穿到總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃中。

總體規(guī)劃層面。規(guī)劃編制的方法和實施管理有相應(yīng)的調(diào)整。首先，在市縣域?qū)用?，要明確所在城市的更新在規(guī)劃方面的總體要求，總體規(guī)劃要發(fā)揮優(yōu)化空間布局的作用，要明確城市更新在總體規(guī)劃工作中的重點和近期行動計劃的內(nèi)容，制定城市更新的規(guī)劃目標(biāo)、實施策略、規(guī)劃重點、管控引導(dǎo)等措施，要明確更新對象和更新范圍。其次，在城區(qū)層面，針對存量空間地區(qū)，要進一步明確更新區(qū)域和重大更新項目，擬定近期的城市更新任務(wù)清單，納入總體規(guī)劃的近期行動計劃。

詳細規(guī)劃層面。分為更新規(guī)劃單元和更新實施單元兩個層級。首先，更新規(guī)劃單元層級，根據(jù)總體規(guī)劃明確的更新規(guī)劃單元來編制詳細規(guī)劃，分解落實總體規(guī)劃的有關(guān)要求，明確更新規(guī)劃單元的發(fā)展定位、主導(dǎo)功能、建設(shè)規(guī)?？偭康?，對于城市更新對象的更新方式提出指引措施。在傳導(dǎo)總體規(guī)劃到更新規(guī)劃單元的詳細規(guī)劃過程中，要按照總體規(guī)劃的思路來逐級逐步落實。其次，更新實施單元層級，更新實施單元的詳細規(guī)劃，要安排細化更新規(guī)劃單元的各項規(guī)劃管控和引導(dǎo)措施。過程中，可能會因為原權(quán)利人、市場主體以及政府之間對于城市更新的不同認識、不同考慮，需要做大量的協(xié)調(diào)工作。要根據(jù)更新項目的規(guī)劃情形來制定新的規(guī)劃條件，依法依規(guī)按程序進行動態(tài)維護和修改，保證城市更新項目規(guī)劃管控的精準(zhǔn)性和合理性。依據(jù)總體規(guī)劃編制更新規(guī)劃單元的詳細規(guī)劃，依據(jù)實際的需求編制更新實施單元的詳細規(guī)劃，是預(yù)先安排與市場需求的結(jié)合，是剛性與彈性的兼顧。這兩層級詳細規(guī)劃之間，必須要依法依規(guī)按程序辦理，關(guān)鍵在于要保障利益相關(guān)方的訴求，更好地使更新實施單元的詳細規(guī)劃成為抓好城市更新工作的重要手段，來促進多元主體的互動，提高規(guī)劃實施和未來項目運營的水平，推動城市更新的順利開展。

專項規(guī)劃層面，在城市更新的過程中，不完全是地上既有建筑物的更新，還包括地下空間、歷史保護地區(qū)，以及公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的更新。規(guī)劃的相應(yīng)內(nèi)容就會涉及相關(guān)的專項規(guī)劃，因此，專項規(guī)劃要因地制宜、多措并舉適應(yīng)城市更新的需要。需要注意的是，如果專項規(guī)劃的內(nèi)容涉及詳細規(guī)劃調(diào)整，必須依法履行調(diào)整程序。

改進國土空間規(guī)劃方法。為更好發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，改進規(guī)劃方法勢在必行。首先，必須開展針對性的調(diào)查，特別要利用好自然資源部門的優(yōu)勢，梳理好、用好國土調(diào)查、地籍調(diào)查、不動產(chǎn)登記有關(guān)的權(quán)益信息，夯實規(guī)劃基礎(chǔ)。其次，要做好國土空間規(guī)劃體檢評估，針對更新特點進行評估更有利于明確更新的規(guī)劃導(dǎo)向，結(jié)合更新特點要求來提高詳細規(guī)劃的適應(yīng)性和對市場的及時響應(yīng)能力。

再次，更新過程中要加強各相關(guān)專題研究，更新過程是激發(fā)城市活力、營造高品質(zhì)環(huán)境的過程。因此，要特別強調(diào)深入應(yīng)用城市設(shè)計方法，樹立大設(shè)計觀，加強城市更新項目的運營維護和收益分配，以及建筑工程投資測算等方面的專題研究。研究結(jié)論要按程序納入詳細規(guī)劃，成為規(guī)劃實施的重要參考依據(jù)。

最后，更新過程要注意搭建平臺，更新過程是合作協(xié)商的空間治理過程，政府部門和責(zé)任規(guī)劃師，以及規(guī)劃更新對象涉及的基層群眾，都要成為協(xié)商合作的主體。

政策融合、突破瓶頸

自然資源部門要牢記“嚴守資源安全底線，優(yōu)化國土空間布局，促進綠色低碳發(fā)展，維護資源資產(chǎn)權(quán)益”四個工作定位，作為支持城市更新的重要工作原則。在《政策指引》起草過程中，也逐步明確了三個政策價值取向。一是應(yīng)當(dāng)堅持民生公益來提高人居環(huán)境的品質(zhì)。二是要堅持節(jié)約集約，優(yōu)化國土空間布局。三是要充分尊重權(quán)益，來激發(fā)多元主體的活力。這三個方面是貫穿《政策指引》重要的政策價值取向。

《政策指引》主要包括五個方面政策導(dǎo)向內(nèi)容。

優(yōu)化核定容積率。城市更新不是簡單的以舊換新，不能通過簡單的增容來解決更新問題。城市更新的目的是要保障民生。首先，應(yīng)以激勵公益貢獻為導(dǎo)向，如果需要新增容積率，應(yīng)當(dāng)指向保障居民的基本生活需求、補足短板，即在對周邊不產(chǎn)生負面影響的前提下，實施城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施，以及老舊小區(qū)成套房改造等項目。其次，獎勵或轉(zhuǎn)移容積率應(yīng)以“兩多”為導(dǎo)向，即在城市更新項目的規(guī)劃條件之外，如果能夠多保留不可移動文物歷史建筑，能夠多無償移交未來開發(fā)出來的公共服務(wù)設(shè)施，能做出更多公益性貢獻，按照相應(yīng)的面積，可以給予一定的獎勵。此外，新增的建筑量直接涉及民生改善的，可不計入容積率。

鼓勵用地功能轉(zhuǎn)換兼容。城市發(fā)展中土地混合使用是一個必然的趨勢，這是增強城市活力、提高城市實際功能效益的重要手段，要從簡單機械化的功能切割轉(zhuǎn)向土地用地功能的兼容，要允許非公益向公益以及公益之間互轉(zhuǎn)等。在制定配套的細則中，要明確正負面清單和比例管控的要求，加強后期的監(jiān)管，使得功能轉(zhuǎn)換以后的使用和運營的手續(xù)管理能夠指向?qū)γ裆母纳?，指向公共服?wù)的補足。

推動復(fù)合利用土地。在符合安全使用的各種國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范前提下，推動城市更新的復(fù)合利用和節(jié)約利用來方便群眾的生活。如通過土地組合出讓的方式，統(tǒng)籌地上地下空間，分層設(shè)置權(quán)益，提高土地節(jié)約集約利用水平。

細化年限稅費地價計收規(guī)則。適應(yīng)市場的需求，鼓勵靈活確定土地出讓年限和租賃的年期，以“無收益、不繳稅”為原則，更新項目可依法享受行政事業(yè)性收費減免和稅收優(yōu)惠政策，此外，要加強對國有建設(shè)用地使用稅的征管。同時鼓勵優(yōu)化地價計收規(guī)則。

妥善解決歷史遺留問題。要依法依規(guī)尊重歷史，公平、公正、包容、審慎。如在今年印發(fā)的《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕25號）中，明確超大特大城市以及城區(qū)人口300萬以上的城中村改造項目，對第二次全國土地調(diào)查和第三次全國國土調(diào)查均調(diào)查認定為建設(shè)用地的，在符合規(guī)劃用途前提下，允許按建設(shè)用地辦理土地征收等手續(xù)。所以在更新中解決歷史遺留問題時，要認真把握好政策邊界。

此外，需要強調(diào)的兩個問題。

在支持城市更新中要注意防范廉政風(fēng)險和法律風(fēng)險，要依法行政。

《政策指引》的出臺是明確導(dǎo)向，引導(dǎo)各地因地制宜制定具體的政策規(guī)定。比如，在強化土地合同監(jiān)管中，對于未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入合同的，合同無效；造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。以上所指的合同包括城市更新項目涉及的土地使用權(quán)出讓合同或履約監(jiān)管協(xié)議等合同，納入合同的“規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求”應(yīng)有明確法律法規(guī)規(guī)定。對于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，規(guī)劃條件是民法典、城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確規(guī)定需納入其中的內(nèi)容，但尚無關(guān)于產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求需納入的法律規(guī)定。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，《土地管理法實施條例》規(guī)定，未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入合同的，合同無效；造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。對于相關(guān)的履約監(jiān)管協(xié)議，可由相應(yīng)監(jiān)管部門根據(jù)文物保護法、環(huán)境保護法、土壤污染防治法等法律法規(guī)提出相關(guān)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入其中，并實施監(jiān)督管理。

在支持城市更新中，要守好底線。

要吃透自然資源部已印發(fā)的《關(guān)于在經(jīng)濟發(fā)展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》（自然資發(fā)〔2023〕90號）文件精神，堅持以國土空間規(guī)劃作為用地依據(jù)，強化土地利用計劃管控約束，落實永久基本農(nóng)田特殊保護要求，規(guī)范耕地占補平衡，穩(wěn)妥有序落實耕地進出平衡，嚴守生態(tài)保護紅線，嚴控新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，嚴格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，加大存量土地盤活處置力度，切實維護群眾合法權(quán)益。特別強調(diào)，各地在制定支持城市更新的規(guī)劃和土地政策中，要堅持“多規(guī)合一”要求，不得以專項規(guī)劃、片區(qū)策劃、實施方案、城市設(shè)計方案等替代詳細規(guī)劃，設(shè)置規(guī)劃條件，核發(fā)規(guī)劃許可。

各地在支持城市更新的工作中，要結(jié)合實際，因地制宜制定各省市的政策指引，并及時總結(jié)經(jīng)驗，分析問題和矛盾。自然資源部也將根據(jù)各地成熟且有效的經(jīng)驗，不斷提煉總結(jié)，適時優(yōu)化迭代，更好地支持推動城市更新工作。

來源：自然資源部國土空間規(guī)劃局

責(zé)任編輯：宋晰