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當(dāng)前，為落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、有效防止耕地“非糧化”，國(guó)家對(duì)新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實(shí)行嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格控制使用一般耕地及年度內(nèi)落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”政策。社會(huì)上有觀點(diǎn)認(rèn)為政策過(guò)嚴(yán)，限制了設(shè)施農(nóng)業(yè)正常發(fā)展。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持剛性與彈性相結(jié)合，順應(yīng)多目標(biāo)平衡要求，在堅(jiān)持“良田糧用”思路下，以維護(hù)國(guó)家糧食安全、落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)為抓手，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。
今年的中央一號(hào)文件提出，堅(jiān)決守牢確保糧食安全底線，發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)及加強(qiáng)耕地保護(hù)和用途管控等要求，尋求多目標(biāo)平衡，為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策提出了新要求。當(dāng)前，為落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、有效防止耕地“非糧化”，國(guó)家對(duì)新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實(shí)行嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格控制使用一般耕地及年度內(nèi)落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”政策。社會(huì)上有觀點(diǎn)認(rèn)為政策過(guò)嚴(yán)，限制了設(shè)施農(nóng)業(yè)正常發(fā)展。
對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持剛性與彈性相結(jié)合，順應(yīng)多目標(biāo)平衡要求，在堅(jiān)持“良田糧用”思路下，以維護(hù)國(guó)家糧食安全、落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)為抓手，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。
當(dāng)前政策的內(nèi)涵特點(diǎn)
2020年9月以來(lái)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件相繼出臺(tái)。新政的主旨是“各歸其位”，越位要禁止，補(bǔ)位要充分，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)平衡、精準(zhǔn)施策。
第一，確保良田糧用，實(shí)質(zhì)性保護(hù)耕地精華，維護(hù)糧食安全。新政對(duì)新增畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施三類農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格管控，凡是“良田不糧”的均被禁止。2022年1月1日起，該類問(wèn)題的衛(wèi)片執(zhí)法圖斑被認(rèn)定為“非糧化”違法違規(guī)用地，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的認(rèn)定依據(jù)上圖入庫(kù)信息，未按要求上圖入庫(kù)的在管理中不予認(rèn)可。
第二，優(yōu)先剛性管控，兼顧彈性供給，促進(jìn)精準(zhǔn)施策。對(duì)新增的三類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，新政首先明確“剛性”要求，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田、嚴(yán)控使用一般耕地；同時(shí)，也兼顧“彈性”，提出確需使用一般耕地的，年度內(nèi)須落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。相較以往的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，當(dāng)前夯實(shí)糧食安全根基的壓力更大，新政秉持“不變”與“變”，既對(duì)占用永久基本農(nóng)田保持了“嚴(yán)”的常態(tài)，又對(duì)使用一般耕地規(guī)范了管控約束機(jī)制，可謂順應(yīng)多目標(biāo)平衡的現(xiàn)實(shí)需要而進(jìn)行升級(jí)。
五大困惑與解析
在政策“適應(yīng)期”，部分專家學(xué)者、基層工作者、投資經(jīng)營(yíng)者對(duì)當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理利用的困惑大體可分為以下幾方面：
第一，新政是否會(huì)限制設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展？
按照“各歸其位”的主旨，“良田不糧”、隨意粗放利用，屬于“越位”，要予以禁止；改造提升、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，屬于“補(bǔ)位”，要予以充分保障?！俺浞直Ｕ稀斌w現(xiàn)在制度彈性和措施相宜。“制度彈性”包括方案編制有時(shí)間彈性、制度過(guò)渡有銜接彈性、落實(shí)平衡有空間彈性。耕地“進(jìn)出平衡”總體方案由縣級(jí)政府按年度組織編制實(shí)施，規(guī)模、布局、時(shí)序及落實(shí)平衡安排等，均放在年度時(shí)間軸上排布，突出科學(xué)性、計(jì)劃性、有序性，倒逼推進(jìn)工作任務(wù)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。新政在加強(qiáng)政策引導(dǎo)的同時(shí)，也留出了過(guò)渡緩沖，強(qiáng)調(diào)上圖入庫(kù)（備案），不是設(shè)障，而是從源頭規(guī)范指導(dǎo)選址，防止無(wú)序利用出現(xiàn)觸及紅線的違法違規(guī)用地，屬于事前實(shí)質(zhì)的保護(hù)；對(duì)政策印發(fā)前已在實(shí)施、符合有關(guān)文件精神的，允許繼續(xù)實(shí)施，不符合的可根據(jù)有關(guān)文件和省級(jí)具體實(shí)施辦法進(jìn)行處置。在縣域范圍落實(shí)“進(jìn)出平衡”存在困難時(shí)，新政還提出了可在市域、省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)?！按胧┫嘁恕卑甓雀乇Ｓ辛俊八愦筚~”、全域土地綜合整治“拓新源”。國(guó)家依據(jù)年度國(guó)土變更調(diào)查成果，以“算大賬”的形式核算流入流出情況，判斷年度耕地“進(jìn)出平衡”是否落實(shí)，不具體到地塊；從流入來(lái)源上，也不只盯著“即可恢復(fù)”或“工程恢復(fù)”的其他農(nóng)用地“拆東墻補(bǔ)西墻”，而是著眼大量“小、散、亂”閑置低效的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，通過(guò)推進(jìn)全域土地綜合整治“拓新源”。因此，新政非但不會(huì)限制設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，反而會(huì)為設(shè)施農(nóng)業(yè)科學(xué)規(guī)范發(fā)展助力。
第二，生豬穩(wěn)產(chǎn)保供是否會(huì)引發(fā)用地政策再次變動(dòng)？
豬價(jià)波動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的一個(gè)正?，F(xiàn)象。豬肉價(jià)格涉及民生，國(guó)家歷來(lái)高度重視，中央一號(hào)文件多次提及生豬穩(wěn)產(chǎn)保供。但針對(duì)設(shè)施用地，僅在豬肉的兩個(gè)歷史漲幅高點(diǎn)（2007年、2019年）出臺(tái)優(yōu)惠政策，同時(shí)也提出確保農(nóng)地農(nóng)用、堅(jiān)決杜絕“占而不養(yǎng)”的要求。從后期執(zhí)行上看，這些優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)產(chǎn)保供目標(biāo)，但有些養(yǎng)殖戶粗放無(wú)序圈地囤地，也造成了用地浪費(fèi)。究其原因，豬價(jià)直接決定養(yǎng)殖意愿，價(jià)格進(jìn)入周期低迷階段，養(yǎng)殖戶就會(huì)中斷建設(shè)，甚至閑置、廢棄。2022年中央一號(hào)文件提出鼓勵(lì)發(fā)展工廠化集約養(yǎng)殖、立體生態(tài)養(yǎng)殖等新型養(yǎng)殖設(shè)施，廣東、福建等地也已實(shí)現(xiàn)了“樓房養(yǎng)豬”，節(jié)省了80%~90%的土地?？梢哉f(shuō)，今后的生豬穩(wěn)產(chǎn)保供，依靠用地挖潛的趨勢(shì)明顯大于優(yōu)惠政策供給。
第三，小農(nóng)戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地需求是否會(huì)被關(guān)注？
扶持小農(nóng)戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2018年以來(lái)，連年的中央一號(hào)文件均提及對(duì)小農(nóng)戶的扶持政策，體現(xiàn)了普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性原則。同樣，新政既瞄準(zhǔn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又認(rèn)清小農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)困境，用地政策突出“友好”“帶動(dòng)”。小農(nóng)戶在自家房前屋后和承包地零星養(yǎng)殖，并不在新政限制之列，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)年度“兜底”保障。針對(duì)規(guī)模小、支付費(fèi)用難的農(nóng)戶零散養(yǎng)殖項(xiàng)目上圖入庫(kù)（備案），國(guó)家還在探索利用遙感影像資料確定用地范圍以及簡(jiǎn)化備案流程等的可行性。在這方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)領(lǐng)先一步，制定了簡(jiǎn)化備案為臺(tái)賬式管理、以現(xiàn)狀影像或草圖示意圖等替代測(cè)繪、嚴(yán)禁收取任何費(fèi)用等優(yōu)惠政策。
第四，當(dāng)前政策到底限制了哪些投資經(jīng)營(yíng)者？
對(duì)于個(gè)別工商企業(yè)等社會(huì)資本，違背“經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益”原則，通過(guò)流轉(zhuǎn)耕地?zé)o序發(fā)展“非農(nóng)化”“非糧化”項(xiàng)目，仍是重點(diǎn)限制對(duì)象，必須通過(guò)政策“有形的手”嚴(yán)格限制，對(duì)引入、使用、退出進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。比如，近年來(lái)興起的占用耕地經(jīng)營(yíng)信鴿（信鴿非肉鴿，目前北京市明確規(guī)定鴿場(chǎng)只能養(yǎng)肉鴿）養(yǎng)殖和賽馬，就突破了“農(nóng)地農(nóng)用”底線，成為與設(shè)施農(nóng)用地?zé)o關(guān)的一體化非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)辦理建設(shè)用地審批。
第五，政策“適應(yīng)期”違法違規(guī)用地會(huì)被怎樣處理？
按照“堅(jiān)決止住新增、穩(wěn)妥處置存量”原則，對(duì)于新增違法設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“零容忍”，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，涉嫌犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對(duì)實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)行為，還要從重嚴(yán)處。對(duì)于存量則會(huì)依據(jù)實(shí)際情況，妥善審慎處理，不允許“簡(jiǎn)單化”“一刀切”，不允許統(tǒng)一強(qiáng)行“一拆了之”簡(jiǎn)單恢復(fù)為耕地。對(duì)于未上圖入庫(kù)的，按相關(guān)政策法規(guī)并無(wú)溯及既往的效力，也不存在按新規(guī)無(wú)法“補(bǔ)票”的情況。當(dāng)然，個(gè)別地方存在不作為、慢作為、假作為、亂作為情況。從日前自然資源主管部門(mén)公開(kāi)通報(bào)的典型案例側(cè)重方向看，已經(jīng)表明了國(guó)家嚴(yán)肅責(zé)任追究的決心。
本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
來(lái)源：中國(guó)自然資源報(bào)
作者單位：國(guó)家自然資源督察北京局
責(zé)任編輯：譚冰杰
