1998年《土地管理法》修訂通過“耕地保護(hù)”專章，在法律層面確立了耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等重大制度。2019年新修正的《土地管理法》（以下簡稱新《土地管理法》），在國土空間規(guī)劃的基本原則中，明確規(guī)定了嚴(yán)格土地用途管制、嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地的“三嚴(yán)”要求，同時將占補(bǔ)平衡明確為“數(shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)”；在“耕地保護(hù)”一章，明確提出了耕地保護(hù)的質(zhì)量不降低要求，將“基本農(nóng)田”修改為“永久基本農(nóng)田”，并提出了一些原則要求和具體措施。

新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）是《土地管理法》的重要配套法規(guī)。《條例》既是細(xì)化完善新《土地管理法》，也是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署的重要舉措。嚴(yán)格保護(hù)耕地是貫穿于《條例》修訂的一條主線。

修訂后的《條例》與新《土地管理法》等法律一道，共同織密筑牢了耕地保護(hù)的法律網(wǎng)。

筑牢了規(guī)劃管控和用途管制制度

一是明確紅線底線，加大規(guī)劃管控力度?！稐l例》規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護(hù)要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

二是嚴(yán)格用途管制，防控耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”。新《土地管理法》在嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地?！稐l例》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，國家對耕地實行特殊保護(hù)，嚴(yán)格耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地；建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的，應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地。

筑牢了永久基本農(nóng)田保護(hù)制度

新《土地管理法》列舉了應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的耕地類型?！稐l例》在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定建設(shè)項目確需占用國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地，相關(guān)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還應(yīng)當(dāng)對占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補(bǔ)劃可行性進(jìn)行說明。

筑牢了耕地占補(bǔ)平衡制度

新《土地管理法》規(guī)定，國家實行占用耕地補(bǔ)償制度?！稐l例》在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了占補(bǔ)平衡制度。

一是明確了占補(bǔ)平衡責(zé)任。規(guī)定占補(bǔ)平衡的責(zé)任主體是縣級人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和建設(shè)單位，占補(bǔ)平衡的基本要求是數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)。省級人民政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對開墾的耕地進(jìn)行驗收，確保開墾的耕地落實到地塊，劃入永久基本農(nóng)田的還應(yīng)當(dāng)納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理，占用耕地補(bǔ)充情況應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向社會公布。

二是完善了土地整治制度?！稐l例》規(guī)定，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國土空間規(guī)劃關(guān)于統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求，制定土地整理方案，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用。

筑牢了耕地質(zhì)量提升和保護(hù)制度

新《土地管理法》規(guī)定，耕地保護(hù)質(zhì)量不降低?！稐l例》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，預(yù)防和治理耕地土壤流失、污染，有計劃地改造中低產(chǎn)田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高耕地質(zhì)量，保護(hù)黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地，并依法對建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用進(jìn)行合理安排。

非農(nóng)業(yè)建設(shè)依法占用永久基本農(nóng)田的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。此外，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理，防止破壞耕地耕作層；設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，應(yīng)當(dāng)及時組織恢復(fù)種植條件。

筑牢了耕地保護(hù)的激勵制度

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》明確提出，加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵，積極推進(jìn)中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。《條例》明確規(guī)定建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門制定。同時，《條例》還規(guī)定土地整理新增耕地，可以用作建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充，這有利于激勵土地整理。

筑牢了耕地保護(hù)的責(zé)任制度

一是明確規(guī)定了省級人民政府及其主要負(fù)責(zé)人的耕地保護(hù)責(zé)任。《條例》明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域的耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，明確要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)逐級分解下達(dá)，落實到具體地塊，同時規(guī)定國務(wù)院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實情況進(jìn)行考核。

二是補(bǔ)充完善了新《土地管理法》的法律責(zé)任規(guī)定。《條例》明確了新《土地管理法》罰款處罰的標(biāo)準(zhǔn)等法律責(zé)任內(nèi)容，與原有規(guī)定相比，處罰標(biāo)準(zhǔn)提高了不少。尤其是增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定，明確規(guī)定非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款。此外，還明確規(guī)定破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，從重處罰。

三是明確規(guī)定了監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段。新《土地管理法》在法律層面增加規(guī)定了土地督察制度?！稐l例》進(jìn)一步明確了土地督察的主要內(nèi)容，其中第一項就是耕地保護(hù)情況。而督察的措施包括下達(dá)督察意見書，約談被督察的地方人民政府有關(guān)負(fù)責(zé)人，并可以依法向監(jiān)察機(jī)關(guān)、任免機(jī)關(guān)等有關(guān)機(jī)關(guān)提出追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的建議。

總之，《條例》的出臺，標(biāo)志著我國耕地保護(hù)法律制度日趨完善。

【作者系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授】

來源：中國自然資源報

責(zé)任編輯：駱靜晨