??
中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見
《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，簡稱《2014年中央一號文件》，是為了全面深化農(nóng)村改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而制定的法規(guī)。2014年1月19日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，自起實施。[1-2]
中文名 2014年中央一號文件 發(fā)布日期 2014年1月19日 發(fā)布機(jī)構(gòu)中共中央、國務(wù)院 實施日期 2014年1月19日
政策全文
2013年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展持續(xù)向好、穩(wěn)中有進(jìn)，糧食生產(chǎn)再創(chuàng)歷史新高，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小，農(nóng)村改革向縱深推進(jìn)，農(nóng)村民生有新的改善，農(nóng)村社會保持和諧穩(wěn)定。
中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜、困難挑戰(zhàn)增多。工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)深刻變化對創(chuàng)新農(nóng)村社會管理提出了亟待破解的課題。必須全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，進(jìn)一步解放思想，穩(wěn)中求進(jìn)，改革創(chuàng)新，堅決的破除體制機(jī)制弊端，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位毫不動搖，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
全面深化農(nóng)村改革，要堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，處理好政府和市場的關(guān)系，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會活力；要鼓勵探索創(chuàng)新，在明確底線的前提下，支持地方先行先試，尊重農(nóng)民群眾實踐創(chuàng)造；要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排；要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)保護(hù)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡的配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化的成果。
推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動力，立足國情農(nóng)情，順應(yīng)時代要求，堅持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細(xì)作與現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)裝備相輔相成，實現(xiàn)高產(chǎn)高效與資源生態(tài)永續(xù)利用協(xié)
調(diào)兼顧，加強(qiáng)政府支持保護(hù)與發(fā)揮市場配置資源決定性作用功能互補(bǔ)。要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。
2014年及今后一個時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照穩(wěn)定政策、改革創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的總要求，力爭在體制機(jī)制創(chuàng)新上取得新突破，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)上取得新進(jìn)展，為保持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。[2]
完善國家糧食安全保障體系
1．抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略。把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針。綜合考慮國內(nèi)資源環(huán)境條件、糧食供求格局和國際貿(mào)易環(huán)境變化，實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。任何時候都不能放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，劃定永久基本農(nóng)田，不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。更加積極地利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源，有效調(diào)劑和補(bǔ)充國內(nèi)糧食供給。在重視糧食數(shù)量的同時，更加注重品質(zhì)和質(zhì)量安全；在保障當(dāng)期供給的同時，更加注重農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。加大力度落實“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步明確中央和地方的糧食安全責(zé)任與分工，主銷區(qū)也要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率。增強(qiáng)全社會節(jié)糧意識，在生產(chǎn)流通消費全程推廣節(jié)糧減損設(shè)施和技術(shù)。
2．完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制。繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，在市場價格過高時補(bǔ)貼低收入消費者，在市場價格低于目標(biāo)價格時按差價補(bǔ)貼生產(chǎn)者，切實保證農(nóng)民收益。2014年，啟動?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格保險試點，開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款試點。繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。
3．健全農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度。綜合運用儲備吞吐、進(jìn)出口調(diào)節(jié)等手段，合理確定不同農(nóng)產(chǎn)品價格波動調(diào)控區(qū)間，保障重要農(nóng)產(chǎn)品市場基本穩(wěn)定?？茖W(xué)確定重要農(nóng)產(chǎn)品儲備功能和規(guī)模，強(qiáng)化地方尤其是主銷區(qū)的儲備責(zé)任，優(yōu)化區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)。完善中央儲備糧管理體制，鼓勵符合條件的多元市場主體參與大宗農(nóng)產(chǎn)品政策性收儲。健全“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制考核激勵機(jī)制，完善生豬市場價格調(diào)控體系，抓好牛羊肉生產(chǎn)供應(yīng)。進(jìn)一步開展國家對農(nóng)業(yè)大縣的直接統(tǒng)計調(diào)查。編制發(fā)布權(quán)威性的農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)。
4．合理利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場。抓緊制定重要農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易戰(zhàn)略，加強(qiáng)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品規(guī)劃指導(dǎo)，優(yōu)化進(jìn)口來源地布局，建立穩(wěn)定可靠的貿(mào)易關(guān)系。有關(guān)部門要密切配合，加強(qiáng)進(jìn)出境動植物檢驗檢疫，打擊農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口走私行為，保障進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全。加快實施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略，培育具有國際競爭力的糧棉油等大型企業(yè)。支持到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)出口合作。鼓勵金融機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新為農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易和農(nóng)業(yè)走出去服務(wù)的金融品種和方式。探索建立農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易基金和海外農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。
5．強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管。建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度，完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，落實地方政府屬地管理和生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任。支持標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、重點產(chǎn)品風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、食品追溯體系建設(shè)，加大批發(fā)市場質(zhì)量安全檢驗檢測費用補(bǔ)助力度。加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)食品、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系和監(jiān)管能力建設(shè)。嚴(yán)格農(nóng)業(yè)投入品管理，大力開展園藝作物標(biāo)準(zhǔn)園、畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖等創(chuàng)建活動。完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作考核評價制度，開展示范市、縣創(chuàng)建試點。[2]
強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度
6．健全“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機(jī)制。完善財政支農(nóng)政策，增加“三農(nóng)”支出。公共財政要堅持把“三農(nóng)”作為支出重點，中央基建投資繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜，優(yōu)先保證“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長。拓寬“三農(nóng)”投入資金渠道，充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，通過貼息、獎勵、風(fēng)險補(bǔ)償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
7．完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。按照穩(wěn)定存量、增加總量、完善方法、逐步調(diào)整的要求，積極開展改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法的試點試驗。繼續(xù)實行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策，新增補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜。在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性。加大農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼力度，完善補(bǔ)貼辦法，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)機(jī)報廢更新補(bǔ)貼試點。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助。繼續(xù)實施畜牧良種補(bǔ)貼政策。
8．加快建立利益補(bǔ)償機(jī)制。加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，增加對商品糧生產(chǎn)大省和糧油豬生產(chǎn)大縣的獎勵補(bǔ)助，鼓勵主銷區(qū)通過多種方式到主產(chǎn)區(qū)投資建設(shè)糧食生產(chǎn)基地，更多地承擔(dān)國家糧食儲備任務(wù)，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食加工業(yè)。降低或取消產(chǎn)糧大縣直接用于糧食生產(chǎn)等建設(shè)項目資金配套。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度，繼續(xù)執(zhí)行公益林補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。支持地方開展耕地保護(hù)補(bǔ)償。
9．整合和統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金。穩(wěn)步推進(jìn)從財政預(yù)算編制環(huán)節(jié)清理和歸并整合涉農(nóng)資金。支持黑龍江省進(jìn)行涉農(nóng)資金整合試點，在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，推動符合條件的地方開展涉農(nóng)資金整合試驗。改革項目審批制度，創(chuàng)造條件逐步下放中央和省級涉農(nóng)資金項目審批權(quán)限。改革項目管理辦法，加快項目實施和預(yù)算執(zhí)行，切實提高監(jiān)管水平。加強(qiáng)專項扶貧資金監(jiān)管，強(qiáng)化省、市兩級政府對資金和項目的監(jiān)督責(zé)任，縣級政府切實管好用好扶貧資金。盤活農(nóng)業(yè)結(jié)余資金和超規(guī)定期限的結(jié)轉(zhuǎn)資金，由同級預(yù)算統(tǒng)籌限時用于農(nóng)田水利等建設(shè)。
10．完善農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)機(jī)制。深化水利工程管理體制改革，加快落實灌排工程運行維護(hù)經(jīng)費財政補(bǔ)助政策。開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點，落實小型水利工程管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費。通過以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，探索農(nóng)田水利基本建設(shè)新機(jī)制。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。加大各級政府水利建設(shè)投入，落實和完善土地出讓收益計提農(nóng)田水利資金政策，提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)、加大征收力度。完善大中型水利工程建設(shè)征地補(bǔ)償政策。謀劃建設(shè)一批關(guān)系國計民生的重大水利工程，加強(qiáng)水源工程建設(shè)和雨洪水資源化利用，啟動實施全國抗旱規(guī)劃，提高農(nóng)業(yè)抗御水旱災(zāi)害能力。實施全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃，加大投入力度，規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，探索監(jiān)管維護(hù)機(jī)制。
11．推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，對具備條件的項目，實施法人責(zé)任制和專員制，推行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國家科技報告制度。明晰和保護(hù)財政資助科研成果產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技成果托管中心和交易市場。采取多種方式，引導(dǎo)和支持科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)。加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新平臺基地建設(shè)和技術(shù)集成推廣力度，推動發(fā)展國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)。加強(qiáng)以分子育種為重點的基礎(chǔ)研究和生物技術(shù)開發(fā)，建設(shè)以農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)和精準(zhǔn)裝備為重點的農(nóng)業(yè)全程信息化和機(jī)械化技術(shù)體系，推進(jìn)以設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工為重點的新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)，組織重大農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)。繼續(xù)開展高產(chǎn)創(chuàng)建，加大農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)力度。發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的引領(lǐng)作用。加強(qiáng)農(nóng)用航空建設(shè)。將農(nóng)業(yè)作為財政科技投入優(yōu)先領(lǐng)域，引導(dǎo)金融信貸、風(fēng)險投資等進(jìn)入農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域。推行科技特派員制度，發(fā)揮高校在農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)技推廣中的作用。
12．加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化。建立以企業(yè)為主體的育種創(chuàng)新體系，推進(jìn)種業(yè)人才、資源、技術(shù)向企業(yè)流動，做大做強(qiáng)育繁推一體化種子企業(yè)，培育推廣一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆、適應(yīng)機(jī)械化生產(chǎn)的突破性新品種。推行種子企業(yè)委托經(jīng)營制度，強(qiáng)化種子全程可追溯管理。加快推進(jìn)大田作物生產(chǎn)全程機(jī)械化，主攻機(jī)插秧、機(jī)采棉、甘蔗機(jī)收等薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)作物品種、栽培技術(shù)和機(jī)械裝備的集成配套。積極發(fā)展農(nóng)機(jī)作業(yè)、維修、租賃等社會化服務(wù)，支持發(fā)展農(nóng)機(jī)合作社等服務(wù)組織。
13．加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)。著力加強(qiáng)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品公平交易和提高流通效率的制度建設(shè)，加快制定全國農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展規(guī)劃，落實部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)以大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場為骨干、覆蓋全國的市場流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開展公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)試點。健全大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨交易品種體系。加快發(fā)展主產(chǎn)區(qū)大宗農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代化倉儲物流設(shè)施，完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流體系。支持產(chǎn)地小型農(nóng)產(chǎn)品收集市場、集配中心建設(shè)。完善農(nóng)村物流服務(wù)體系，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通綜合示范區(qū)創(chuàng)建，加快郵政系統(tǒng)服務(wù)“三農(nóng)”綜合平臺建設(shè)。實施糧食收儲、供應(yīng)安全保障工程。啟動農(nóng)村流通設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場信息化提升工程，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)平臺建設(shè)。加快清除農(nóng)產(chǎn)品市場壁壘。[2]
建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制
14．促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展。落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約集約用地制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化監(jiān)督考核和激勵約束。分區(qū)域規(guī)?；七M(jìn)高效節(jié)水灌溉行動。大力推進(jìn)機(jī)械化深松整地和秸稈還田等綜合利用，加快實施土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項目，支持開展病蟲害綠色防控和病死畜禽無害化處理。加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農(nóng)藥使用、規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞便資源化利用、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用有機(jī)肥、推廣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)膜和殘膜回收等試點。
15．開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點。抓緊編制農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。啟動重金屬污染耕地修復(fù)試點。從2014年開始，繼續(xù)在陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地實施退耕還林還草。開展華北地下水超采漏斗區(qū)綜合治理、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點。通過財政獎補(bǔ)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等綜合措施，保證修復(fù)區(qū)農(nóng)民總體收入水平不降低。
16．加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度。抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線。繼續(xù)實施天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理二期等林業(yè)重大工程。在東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，進(jìn)行停止天然林商業(yè)性采伐試點。推進(jìn)林區(qū)森林防火設(shè)施建設(shè)和礦區(qū)植被恢復(fù)。完善林木良種、造林、森林撫育等林業(yè)補(bǔ)貼政策。加強(qiáng)沙化土地封禁保護(hù)。加大天然草原退牧還草工程實施力度，啟動南方草地開發(fā)利用和草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程。支持飼草料基地的品種改良、水利建設(shè)、鼠蟲害和毒草防治。加大海洋生態(tài)保護(hù)力度，加強(qiáng)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。嚴(yán)格控制漁業(yè)捕撈強(qiáng)度，繼續(xù)實施增殖放流和水產(chǎn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復(fù)補(bǔ)助政策。實施江河湖泊綜合整治、水土保持重點建設(shè)工程，開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)。[2]
深化農(nóng)村土地制度改革
17．完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補(bǔ)助。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2015年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作。切實維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)。深化農(nóng)村綜合改革，完善集體林權(quán)制度改革，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場辦社會職能改革。
18．引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項工作。
19．完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
20．加快推進(jìn)征地制度改革。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。提高森林植被恢復(fù)費征收標(biāo)準(zhǔn)。健全征地爭議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。[2]
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系
21．發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)。探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化。有條件的地方，可對流轉(zhuǎn)土地給予獎補(bǔ)。土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動。
22．扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社，引導(dǎo)規(guī)范運行，著力加強(qiáng)能力建設(shè)。允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，有關(guān)部門要建立規(guī)范透明的管理制度。推進(jìn)財政支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新試點，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社。按照自愿原則開展家庭農(nóng)場登記。鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，推動集群發(fā)展，密切與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。在國家年度建設(shè)用地指標(biāo)中單列一定比例專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)配套輔助設(shè)施。鼓勵地方政府和民間出資設(shè)立融資性擔(dān)保公司，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供貸款擔(dān)保服務(wù)。加大對新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體領(lǐng)辦人的教育培訓(xùn)力度。落實和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，支持農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通。[2]
23．健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全經(jīng)費保障、績效考核激勵機(jī)制。采取財政扶持、稅費優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)試點范圍。通過政府購買服務(wù)等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)。扶持發(fā)展農(nóng)民用水合作組織、防汛抗旱專業(yè)隊、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊伍。完善農(nóng)村基層氣象防災(zāi)減災(zāi)組織體系，開展面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的直通式氣象服務(wù)。
24．加快供銷合作社改革發(fā)展。發(fā)揮供銷合作社扎根農(nóng)村、聯(lián)系農(nóng)民、點多面廣的優(yōu)勢，積極穩(wěn)妥開展供銷合作社綜合改革試點。按照改造自我、服務(wù)農(nóng)民的要求，創(chuàng)新組織體系和服務(wù)機(jī)制，努力把供銷合作社打造成為農(nóng)民生產(chǎn)生活服務(wù)的生力軍和綜合平臺。支持供銷合作社加強(qiáng)新農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)。[2]
加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新
25．強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)。穩(wěn)定大中型商業(yè)銀行的縣域網(wǎng)點，擴(kuò)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)自身業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和特點，建立適應(yīng)“三農(nóng)”需要的專門機(jī)構(gòu)和獨立運營機(jī)制。強(qiáng)化商業(yè)金融對“三農(nóng)”和縣域小微企業(yè)的服務(wù)能力，擴(kuò)大縣域分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)授權(quán)，不斷提高存貸比和涉農(nóng)貸款比例，將涉農(nóng)信貸投放情況納入信貸政策導(dǎo)向效果評估和綜合考評體系。穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部改革試點。鼓勵郵政儲蓄銀行拓展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款業(yè)務(wù)，建立差別監(jiān)管體制。增強(qiáng)農(nóng)村信用社支農(nóng)服務(wù)功能，保持縣域法人地位長期穩(wěn)定。積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，逐步實現(xiàn)縣市全覆蓋，符合條件的適當(dāng)調(diào)整主發(fā)起行與其他股東的持股比例。支持由社會資本發(fā)起設(shè)立服務(wù)“三農(nóng)”的縣域中小型銀行和金融租賃公司。對小額貸款公司，要拓寬融資渠道，完善管理政策，加快接入征信系統(tǒng)，發(fā)揮支農(nóng)支小作用。支持符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)在主板、創(chuàng)業(yè)板發(fā)行上市，督促上市農(nóng)業(yè)企業(yè)改善治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)暫不具備上市條件的高成長性、創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)企業(yè)到全國中小企股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)進(jìn)行股權(quán)公開掛牌與轉(zhuǎn)讓，推動證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)開發(fā)適合“三農(nóng)”的個性化產(chǎn)品。
26．發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。完善地方農(nóng)村金融管理體制，明確地方政府對新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管職責(zé)，鼓勵地方建立風(fēng)險補(bǔ)償基金，有效防范金融風(fēng)險。適時制定農(nóng)村合作金融發(fā)展管理辦法。
27．加大農(nóng)業(yè)保險支持力度。提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補(bǔ)貼比例，逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣縣級保費補(bǔ)貼，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風(fēng)險保障水平。鼓勵保險機(jī)構(gòu)開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，有條件的地方提供保費補(bǔ)貼，中央財政通過以獎代補(bǔ)等方式予以支持。擴(kuò)大畜產(chǎn)品及森林保險范圍和覆蓋區(qū)域。鼓勵開展多種形式的互助合作保險。規(guī)范農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理，加快建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。探索開辦涉農(nóng)金融領(lǐng)域的貸款保證保險和信用保險等業(yè)務(wù)。[2]
健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制
28．開展村莊人居環(huán)境整治。加快編制村莊規(guī)劃，推行以獎促治政策，以治理垃圾、污水為重點，改善村莊人居環(huán)境。實施村內(nèi)道路硬化工程，加強(qiáng)村內(nèi)道路、供排水等公用設(shè)施的運行管護(hù)，有條件的地方建立住戶付費、村集體補(bǔ)貼、財政補(bǔ)助相結(jié)合的管護(hù)經(jīng)費保障制度。制定傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，抓緊把有歷史文化等價值的傳統(tǒng)村落和民居列入保護(hù)名錄，切實加大投入和保護(hù)力度。提高農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)水源地水質(zhì)監(jiān)測與保護(hù)，有條件的地方推進(jìn)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸。以西部和集中連片特困地區(qū)為重點加快農(nóng)村公路建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)和安全管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運一體化。因地制宜發(fā)展戶用沼氣和規(guī)?；託狻Ｔ诘卣鸶唢L(fēng)險區(qū)實施農(nóng)村民居地震安全工程。加快農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)信息進(jìn)村入戶。
29．推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加快改善農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，適當(dāng)提高農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。大力支持發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。落實中等職業(yè)教育國家助學(xué)政策，緊密結(jié)合市場需求，加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。支持和規(guī)范農(nóng)村民辦教育。提高重點高校招收農(nóng)村學(xué)生比例。有效整合各類農(nóng)村文化惠民項目和資源，推動縣鄉(xiāng)公共文化體育設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。深化農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革，實施中西部全科醫(yī)生特崗計劃。繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，完善重大疾病保險和救助制度，推動基本醫(yī)療保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。穩(wěn)定農(nóng)村計劃生育網(wǎng)絡(luò)和隊伍，開展城鄉(xiāng)計生衛(wèi)生公共服務(wù)均等化試點。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，逐步建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，加快構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障的規(guī)范管理。開展農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點工作。著力創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制，改進(jìn)對國家扶貧開發(fā)工作重點縣的考核辦法，提高扶貧精準(zhǔn)度，抓緊落實扶貧開發(fā)重點工作。
30．加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。積極推進(jìn)戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。全面實行流動人口居住證制度，逐步推進(jìn)居住證持有人享有與居住地居民相同的基本公共服務(wù)，保障農(nóng)民工同工同酬。鼓勵各地從實際出發(fā)制定相關(guān)政策，解決好轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在本地城鎮(zhèn)的落戶問題。[2]
改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制
31．加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)。深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，推動農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會等的黨建工作，創(chuàng)新和完善組織設(shè)置，理順隸屬關(guān)系。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊伍和黨員隊伍建設(shè)，提升村干部“一定三有”保障水平?？偨Y(jié)宣傳農(nóng)村基層干部先進(jìn)典型，樹立正確輿論導(dǎo)向。加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層黨建資源整合，建立穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度。加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村基層干部教育管理和監(jiān)督，改進(jìn)農(nóng)村基層干部作風(fēng)，堅決查處和糾正涉農(nóng)領(lǐng)域侵害群眾利益的腐敗問題和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為。[2]
32．健全基層民主制度。強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。深入推進(jìn)村務(wù)公開、政務(wù)公開和黨務(wù)公開，實現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。
33．創(chuàng)新基層管理服務(wù)。按照方便農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活、提高公共資源配置效率的原則，健全農(nóng)村基層管理服務(wù)體系。推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，提高集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。擴(kuò)大小城鎮(zhèn)對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村基層公共服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理服務(wù)。總結(jié)推廣“楓橋經(jīng)驗”，創(chuàng)新群眾工作機(jī)制。深入推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，培養(yǎng)良好道德風(fēng)尚，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)。加強(qiáng)對農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老年人的關(guān)愛和服務(wù)。發(fā)展農(nóng)村殘疾人事業(yè)。健全農(nóng)村治安防控體系，充分發(fā)揮司法調(diào)解、人民調(diào)解的作用，維護(hù)農(nóng)村社會和諧安定。[2]
各級黨委和政府要切實加強(qiáng)對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，把握好農(nóng)村改革的方向和節(jié)奏，謀劃好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的思路和方法，落實好黨在農(nóng)村的各項方針和政策。各級黨政干部要真正了解農(nóng)民群眾的訴求和期盼，真心實意解決農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活中的實際問題。進(jìn)一步加強(qiáng)黨委農(nóng)村工作綜合部門建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、決策服務(wù)等職能。加強(qiáng)對農(nóng)村改革試驗區(qū)工作的指導(dǎo)，加大改革放權(quán)和政策支持力度，充實試驗內(nèi)容，完善工作機(jī)制，及時總結(jié)推廣成功經(jīng)驗。[2]
讓我們緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央周圍，積極進(jìn)取，銳意創(chuàng)新，力求農(nóng)村改革發(fā)展取得新突破新進(jìn)展。[2]
內(nèi)容解讀
三大亮點
城鎮(zhèn)化的車輪在帶著億萬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的同時，也給廣袤的田野留下了大大的問號：今后誰來種地？地怎么種？小規(guī)模的分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相適應(yīng)，眼下，解決誰來種地的問題更加緊迫，培育發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型經(jīng)營主體亟待農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新。2014年的中央一號文件給出了破題之策，就是以解決地怎么種為導(dǎo)向，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。[3]
亮點一：鼓勵農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)
發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險保障金制度
發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要途徑，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。截至2013年6月底，全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3.1億畝，占家庭承包耕地面積的23.9%。2014年的中央一號文件要求鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)。需要明確的是，鼓勵流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權(quán)，而不能誤讀為其他別的什么權(quán)利。一號文件把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，實現(xiàn)了理論和實踐上的一次重大突破，意圖是在維護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營開拓發(fā)展空間。
發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，也鼓勵工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，但要建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。一號文件要求探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化。工商企業(yè)租賃農(nóng)地必須從事農(nóng)業(yè)，還得用保障金的形式來防范經(jīng)營風(fēng)險可能對農(nóng)民利益造成的損害。
文件特別指出，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動。農(nóng)民想種自己承包的地，就讓他自己種，任何人無權(quán)干涉。規(guī)模經(jīng)營也應(yīng)適度，要與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)社會化水平相適應(yīng)，而不是土地經(jīng)營規(guī)模越大越好。[3]
亮點二：扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體蓬勃興起。中國有種糧大戶（南方經(jīng)營耕地面積50畝以上、北方100畝以上）68.2萬戶，經(jīng)營全國7.3%的耕地，產(chǎn)了全國12.7%的糧食；全國糧食生產(chǎn)合作社有5.59萬個，經(jīng)營全國4.0%的耕地，出產(chǎn)了全國8.2%的糧食。截至2013年9月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到91.1萬家，入社社員6838萬戶。
一號文件明確，扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在財政補(bǔ)貼、用地指標(biāo)、金融支持、稅收優(yōu)惠、人員培訓(xùn)等方面，出臺了扶持這些主體的一系列政策，其中允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，這些有力度的舉措，必然為新型主體成長營造良好的政策環(huán)境，促進(jìn)它們盡快與作為基礎(chǔ)的農(nóng)戶家庭經(jīng)營共同構(gòu)筑立體式的經(jīng)營結(jié)構(gòu)。[3]
亮點三：農(nóng)戶家庭經(jīng)營是基本面
從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性和國際普遍經(jīng)驗看，家庭經(jīng)營始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最根本、最基礎(chǔ)的組織形式。新型主體和適度規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶家庭的土壤上繁衍和發(fā)展。同時，在未來相當(dāng)長的時間里，農(nóng)戶家庭無論在主體數(shù)量上還是經(jīng)營土地的數(shù)量上，都仍將占據(jù)絕大多數(shù)。
一號文件指出，必須堅持家庭經(jīng)營與多種經(jīng)營形式共同發(fā)展。無論怎么創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，都必須堅持集體土地的承包權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，在鼓勵、支持各類新型經(jīng)營主體的同時，也不能忽視農(nóng)戶家庭經(jīng)營這個基本面，這是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。
解決好誰來種地，必須解決好誰來服務(wù)。健全的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要一翼，與各類經(jīng)營主體形成復(fù)合型結(jié)構(gòu)。從我國人多地少、農(nóng)戶經(jīng)營主體數(shù)量眾多的基本國情農(nóng)情看，更要注重以擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模來彌補(bǔ)土地經(jīng)營規(guī)模的不足。一號文件從創(chuàng)新公益性服務(wù)手段和創(chuàng)新多元化服務(wù)主體兩個方面，做出了具體部署。[3]
五大看點
2014年中央一號文件提出，堅決破除體制機(jī)制弊端，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動搖，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。
從農(nóng)田到餐桌，農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量都要保安全
文件確定，以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺資源環(huán)境約束為導(dǎo)向深
2014年中央一號文件：破除體制弊端
2014年中央一號文件：破除體制弊端
入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品。
2013年末中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的20字方針。2014年中央一號文件則提出抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，體現(xiàn)了把糧食安全作為重中之重的地位，上升到了基本國策。
糧食安全新戰(zhàn)略是重大創(chuàng)新。新戰(zhàn)略鼓勵集中力量保重點、?？诩Z，適度進(jìn)口則是新戰(zhàn)略的重要組成部分。在開放的環(huán)境下，應(yīng)該更好統(tǒng)籌兩個市場兩種資源，同時，立足國內(nèi)解決吃飯問題，飯碗端在自己手里的立場沒有變，要提高國內(nèi)產(chǎn)能，通過科技支撐，使口糧得到更好保證。
文件一大亮點是突出強(qiáng)調(diào)了食品安全的責(zé)任，把食品安全納入考核評價。以前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全出現(xiàn)問題，更多的是追究個人和經(jīng)營主體的責(zé)任，這次明確地方政府屬地責(zé)任，并列入考核評價，有利于把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任落到實處，把監(jiān)管的網(wǎng)撒下去，確?！吧嗉馍系陌踩?。[3]
抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制
文件提出，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點，加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度。抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線。為此，國家將完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度。
中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已到了承載極限。土地重金屬污染、地下水的過度開采、過度使用化肥農(nóng)藥等問題，急需得到切實有效改善。耕地、林地、水等農(nóng)業(yè)資源到了該休養(yǎng)生息的階段，必須實現(xiàn)制度創(chuàng)新才能從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。農(nóng)業(yè)資源要得到休養(yǎng)生息，政府必須要有配套措施，保證農(nóng)民收入水平不降低。這一代人要承擔(dān)農(nóng)業(yè)資源與糧食生產(chǎn)能力代際傳承的歷史責(zé)任，留一點良田給子孫后代。
既要謀劃地上的生產(chǎn)量，還要關(guān)注地下的生產(chǎn)力，要藏力于地、心有底氣，培肥地力，把農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力藏在地下。應(yīng)適當(dāng)分區(qū)休養(yǎng)生息。如糧食主產(chǎn)區(qū)糧食減緩增產(chǎn)幅度，非主產(chǎn)區(qū)增加一點。另外，水生植物淀粉和山林植物淀粉的生產(chǎn)潛力還沒有充分發(fā)揮，山水林都能夠產(chǎn)生糧食油料，要有‘立體糧食’的思路。[3]
健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制，不讓鄉(xiāng)村成故園
文件提出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。對此，文件確定了開展村莊人居環(huán)境整治、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重點工作。
如何建設(shè)美麗鄉(xiāng)村值得研究。未來中國即使實現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村環(huán)境改善，政府要積極承擔(dān)，不能成為記憶中的故園。
通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)農(nóng)民美好生活的家園，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民能夠享受更好的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會保障，逐步提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會保障制度并軌，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異。對此，一要讓人出得來，保障各種權(quán)利，土地、住房等財產(chǎn)要保護(hù)；二要進(jìn)得來留得下，使農(nóng)民能穩(wěn)定就業(yè)，融入城市社會保障體系，享受均等公共服務(wù)。[5-6]
承包地“三權(quán)分離”，相關(guān)法律待修訂
農(nóng)村土地制度改革成為全面深化農(nóng)村改革的大平臺、新亮點。
一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農(nóng)村土地。如探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，涉及農(nóng)業(yè)支持政策核心的提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性問題，必須從農(nóng)村承包地確地確權(quán)確股著手。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要提高精準(zhǔn)性，使補(bǔ)貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認(rèn)定、方便操作，就必須加快農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)明晰。這樣才能真正從農(nóng)民中培育專業(yè)大戶，使承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)支持政策惠及種地農(nóng)民。[3]
文件提出落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整之必需，也是保障農(nóng)民權(quán)益當(dāng)務(wù)之急。
文件多次提出推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)務(wù)之急，包括修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等。承包經(jīng)營權(quán)分離、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化改革的重要內(nèi)容。應(yīng)堅持頂層設(shè)計、長遠(yuǎn)立法與試點結(jié)合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農(nóng)。[5]
完善農(nóng)村物流體系
2014年一號文件提出要完善農(nóng)村物流服務(wù)體系，加快郵政系統(tǒng)服務(wù)“三農(nóng)”綜合平臺建設(shè)，實施村內(nèi)道路硬化工程，以西部和集中連片特困地區(qū)為重點加快農(nóng)村公路建設(shè)。要實施村內(nèi)道路硬化工程，加強(qiáng)村內(nèi)道路、供排水等公用設(shè)施的運行管護(hù)。要加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)。[7]
相關(guān)解讀
《2014年中央一號文件》，全文約1萬字，共分8個部分33條。這是21世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第11份中央一號文件。[1-2]
“逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣縣級保費補(bǔ)貼”“不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風(fēng)險保障水平”“鼓勵保險機(jī)構(gòu)開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險”2014年中央一號文件，就中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展作出諸多詳細(xì)部署。
文件所涉及內(nèi)容契合了當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的實際，針對性和可操作性很強(qiáng)，將對完善中國農(nóng)業(yè)保險制度、保障國家糧食安全起到重要作用。
加大糧食作物保險支持力度
一號文件強(qiáng)調(diào)確保糧食安全，將飯碗牢牢端在自己手中，不斷提高三大糧食品種保險的覆蓋面和保障水平，這對于保障糧食生產(chǎn)的資金供給，保障糧食安全將起到重要作用。
減少或取消產(chǎn)量大縣縣級保費補(bǔ)貼的決策非常正確。由于糧食生產(chǎn)大縣往往是財政弱縣，缺少配套政策性農(nóng)業(yè)保險的財力，保得越多，補(bǔ)貼得越多。地方政府沒有積極性推廣農(nóng)業(yè)保險，甚至?xí)L個別地方弄虛作假。
以獎代補(bǔ)支持特色農(nóng)產(chǎn)品保險
中國農(nóng)業(yè)保險覆蓋品種主要集中在糧棉油等對國計民生有重要影響的產(chǎn)品，而對水果、蔬菜等一些地方特色甚至是一些地方的支柱性產(chǎn)業(yè)還沒有完全覆蓋。與在糧食類政策性保險中，中央承擔(dān)主要責(zé)任的財政配套方式不同，在特色農(nóng)業(yè)的政策性保險中，一直是以地方財政配套為主。
2014年中央一號文件提出“鼓勵保險機(jī)構(gòu)開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，有條件的地方提供保費補(bǔ)貼，中央財政通過以獎代補(bǔ)等方式予以支持”。這釋放了中央支持農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面的積極信號。
試點目標(biāo)價格保險
2014年中央一號文件提出，“啟動?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格保險試點”。
中國農(nóng)業(yè)保險基本都是成本保險，保障水平低，不能完全解決受災(zāi)農(nóng)民的生產(chǎn)問題，因此對農(nóng)民的吸引力不大。有些地方的參保率較高，很大程度上靠行政推動。
價格保險，既能解決受災(zāi)問題，也能平抑農(nóng)產(chǎn)品價格大幅波動的影響。配合農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革，是很好的思路。
中央一號文件連續(xù)多年提及農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險的問題，2014年在一號文件中明確要求“規(guī)范農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理，加快建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制”。
不久前財政部發(fā)布農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)準(zhǔn)備金管理辦法，對保險企業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金的計提等方面進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，但大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制是一個系統(tǒng)的制度，僅僅靠企業(yè)自身的力量是不夠的，積極推進(jìn)中央和省級建立健全相應(yīng)制度是未來工作的重點。
對文件提出的鼓勵開展多種形式的互助合作保險，保險市場的供給和需求應(yīng)是多元化的，互助合作保險的發(fā)展將起到拾遺補(bǔ)缺的作用，正當(dāng)其時。[5]
破除體制弊端
意見確定，進(jìn)一步解放思想，穩(wěn)中求進(jìn)，改革創(chuàng)新，堅決破除體制機(jī)制弊端，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動搖，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。[4]
文件確定，2014年及今后一個時期，要完善國家糧食安全保障體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制，深化農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。[4]
深化農(nóng)村改革不搞“一刀切”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，鼓勵探索創(chuàng)新，在明確底線的前提下，支持地方先行先試，尊重農(nóng)民群眾實踐創(chuàng)造；因地制宜、循序漸進(jìn)，允許采取差異性、過渡性的制度及政策安排。[4]
