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一、調(diào)整法律范圍
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》自2007年實(shí)施以來，有力地推動了專業(yè)合作社發(fā)展。一方面農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量呈井噴式增長，到2017年11月底，依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到199.9萬家，是2007年底的76倍；另一方面農(nóng)民專業(yè)合作社涉及產(chǎn)業(yè)不斷拓寬，合作內(nèi)容不斷拓展，已經(jīng)超過了法律規(guī)定的范圍。
對調(diào)整范圍的修改，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是為適應(yīng)農(nóng)民專業(yè)合作社由單一生產(chǎn)經(jīng)營模式向多種經(jīng)營和服務(wù)綜合化方向發(fā)展的轉(zhuǎn)變，在第二條取消了“同類”的限制，擴(kuò)大法律調(diào)整范圍；二是結(jié)合農(nóng)村民間工藝及制品、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)經(jīng)營等新興服務(wù)類型的發(fā)展態(tài)勢，在第三條以列舉的方式擴(kuò)大農(nóng)民專業(yè)合作社的服務(wù)類型。
二、縣級以上人民政府建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制
2013年7月，國務(wù)院批復(fù)同意建立全國農(nóng)民合作社發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，明確了聯(lián)席會議的主要職能、成員單位、工作規(guī)則和工作要求。部際聯(lián)席會議制度的設(shè)立，有效加強(qiáng)了部門間協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)健康發(fā)展。為此，第十一條增加一款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)民專業(yè)合作社工作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展。”這就表明：一是縣級以上人民政府在農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)和發(fā)展中的職責(zé)是“統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動”，不是“管理”；二是農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)與發(fā)展工作的主體是縣級以上人民政府。
關(guān)于是否需要明確農(nóng)民專業(yè)合作社的行政主管部門，當(dāng)年立法和這次修法都有不同意見。當(dāng)年全國人大法律委員會在審議該法時(shí)明確指出，“農(nóng)民專業(yè)合作社作為一類市場主體，同公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)一樣，在法律中也不宜規(guī)定‘行政主管部門’、‘執(zhí)法主體’”。這次修訂后第十一條第二款整體上維持原來的表述。
三、進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施以來，對農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展起到了規(guī)范作用，但由于實(shí)踐中多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社成員少、基礎(chǔ)薄弱，缺乏指導(dǎo)和監(jiān)督等原因，依然存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象，需要在促進(jìn)其發(fā)展的同時(shí)依法予以進(jìn)一步規(guī)范。
1．第十三條對成員的出資形式予以明確，除規(guī)定貨幣，實(shí)物、知識產(chǎn)權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)出資外，明確土地經(jīng)營權(quán)可以作價(jià)出資，以及章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資。修改后，擴(kuò)大了出資方式，適應(yīng)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)多樣化和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的發(fā)展趨勢，平衡了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村社會穩(wěn)定之間的關(guān)系，有利于保護(hù)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營戶在農(nóng)民專業(yè)合作社中的利益。
2．第十七條對年度報(bào)告制度予以明確，要求農(nóng)民專業(yè)合作社向登記機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并向社會公示。增設(shè)這一制度，主要有以下兩個(gè)方面的考慮：一是2014年國務(wù)院印發(fā)的《注冊資本登記制度改革方案》中提出要“探索實(shí)施農(nóng)民專業(yè)合作社年度報(bào)告制度”；二是實(shí)踐中確實(shí)存在一些農(nóng)民專業(yè)合作社只注冊不運(yùn)營或者不規(guī)范運(yùn)營的情況，設(shè)立年度報(bào)告制度并向社會公示，有利于促使農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范運(yùn)營。
3．第二十四條和第二十六條分別對成員入社和除名的程序作了規(guī)定，明確都應(yīng)經(jīng)成員大會或者成員代表大會表決通過。這樣規(guī)定，主要考慮：一是實(shí)踐中不少農(nóng)民專業(yè)合作社都是由理事會對成員變動情況進(jìn)行審議，體現(xiàn)民主性不夠，需要通過法律予以糾正；二是農(nóng)民作為相對弱勢的群體，在加入和退出農(nóng)民專業(yè)合作社過程中有時(shí)會受到限制，需要通過具體法條保障“入社自愿、退社自由”原則的落實(shí)。
四、增設(shè)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社一章
單個(gè)合作社經(jīng)營規(guī)模普遍較小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，發(fā)展能力不強(qiáng)，難以有效應(yīng)對激烈市場競爭，迫切要求加強(qiáng)聯(lián)合與合作。2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》制定時(shí)，就有代表提出要對聯(lián)合社進(jìn)行規(guī)定，但由于當(dāng)時(shí)聯(lián)合社數(shù)量較少，還需要實(shí)踐進(jìn)一步探索，沒有寫入法律。經(jīng)過10年的發(fā)展，目前，全國有聯(lián)合社7200多家，涵蓋農(nóng)民專業(yè)合作社9.4萬多個(gè)，帶動農(nóng)戶超過560萬戶。全國有14個(gè)省級地方性法規(guī)對聯(lián)合社的注冊登記作了原則規(guī)定，但由于缺乏上位法依據(jù)，各地關(guān)于聯(lián)合社的規(guī)定存在一定差異，可操作性不強(qiáng)，一定程度上影響了聯(lián)合社的發(fā)展。
適應(yīng)實(shí)踐需要，修訂后的法律在總則部分明確，農(nóng)民專業(yè)合作社可以自愿設(shè)立或加入農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，在第七章對聯(lián)合社的成員資格、注冊登記、組織機(jī)構(gòu)等作出規(guī)定。
1．第五十六條規(guī)定，三個(gè)以上農(nóng)民專業(yè)合作社可以出資設(shè)立聯(lián)合社。對于企事業(yè)單位和社會組織能否加入聯(lián)合社，本條沒有明確規(guī)定。但第六十三條作了兜底性規(guī)定，明確本章對聯(lián)合社沒有規(guī)定的，適用農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)定。
2．第五十七條對聯(lián)合社取得法人資格的方式作了規(guī)定：一是經(jīng)登記取得法人資格；二是登記機(jī)關(guān)是工商行政管理部門；三是登記時(shí)應(yīng)按照第十三條提交相關(guān)文件；四是登記類型為“農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社”。
3．第五十九條對聯(lián)合社的組織機(jī)構(gòu)作了規(guī)定，明確聯(lián)合社應(yīng)設(shè)立由全體成員參加的成員大會，不設(shè)成員代表大會，可以根據(jù)需要設(shè)立理事會、監(jiān)事會或者執(zhí)行監(jiān)事，理事長、理事應(yīng)當(dāng)由成員社選派的人員擔(dān)任。對這條規(guī)定應(yīng)理解和把握以下幾點(diǎn)：一是成員大會是聯(lián)合社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，重大事項(xiàng)應(yīng)由成員大會決定，選舉和表決實(shí)行一社一票；二是理事會、監(jiān)事會或者執(zhí)行監(jiān)事，不是聯(lián)合社的必設(shè)機(jī)構(gòu)；三是聯(lián)合社的理事長和理事由成員社選派的人員擔(dān)任，對該人員的身份未作規(guī)定。
五、扶持政策
農(nóng)民專業(yè)合作社作為以農(nóng)民為主的互助性經(jīng)濟(jì)組織，需要國家給予一定的扶持政策。在之前扶持政策的基礎(chǔ)上，本次修訂主要增加了三方面的內(nèi)容。
1．第六十五條中增加一款，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對財(cái)政補(bǔ)助資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，以切實(shí)保障補(bǔ)助資金使用到位，提高資金使用效益。
2．第六十六條新增第三款鼓勵農(nóng)村保險(xiǎn)、互助保險(xiǎn)的發(fā)展，提高農(nóng)民防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。國家通過鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社依法開展互助保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)成員互助共濟(jì)，緩解商業(yè)保險(xiǎn)難的問題。
3．第六十八條新增用電用地方面的扶持政策，支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展農(nóng)產(chǎn)品加工，降低生產(chǎn)成本，增加收入。
六、其他方面的修改
1．第七條明確農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場主體平等的法律地位，第十八條規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社可以向公司等企業(yè)投資，切實(shí)解決實(shí)踐中一些農(nóng)民專業(yè)合作社在向公司投資、從事農(nóng)產(chǎn)品加工以及其產(chǎn)品進(jìn)入超市銷售等方面存在諸多限制的問題。
2．第三十二條明確成員代表大會的成員代表規(guī)模，解決了農(nóng)民專業(yè)合作社在規(guī)模擴(kuò)大、成員分散情況下，難以召開成員大會對重大事項(xiàng)進(jìn)行表決的問題。
3．法律責(zé)任方面，加大了處罰力度，第七十條明確對采取欺詐手段取得登記的，可以處五千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照。第七十一條明確對連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，工商行政管理部門可以吊銷營業(yè)執(zhí)照。強(qiáng)制退出機(jī)制的確立，有利于進(jìn)一步整頓和清理“空殼社”、“掛牌社”、“家庭社”，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社提升發(fā)展質(zhì)量。
4．第七十三條明確國有農(nóng)場、林場、牧場、漁場等企業(yè)中實(shí)行承包租賃經(jīng)營、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者服務(wù)的職工，興辦農(nóng)民專業(yè)合作社適用本法，確保上述主體可以成為農(nóng)民專業(yè)合作社成員。
