浙江杭州：面向共同富裕的鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐

浙江杭州以共富帶和鄉(xiāng)村單元為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃全域覆蓋與資源要素優(yōu)化整合，從發(fā)展路徑、規(guī)劃對(duì)象和治理思維三個(gè)方面入手，探索鄉(xiāng)村地區(qū)從空間集聚走向空間均衡的共同富裕發(fā)展路徑，并對(duì)標(biāo)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，完善國(guó)土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村地域的管控層級(jí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系中“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

浙江省杭州市汾口鎮(zhèn)武強(qiáng)濕地

發(fā)展路徑：通過集聚走向均衡

共同富裕導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，在區(qū)域?qū)用嫘枰獙⒁叵蛸Y源稟賦優(yōu)越的鄉(xiāng)村重點(diǎn)片區(qū)集聚，將其孵化為實(shí)現(xiàn)共同富裕的核心空間。再以優(yōu)勢(shì)片區(qū)為依托，通過區(qū)域協(xié)同來共享區(qū)域發(fā)展成果，保障所有主體發(fā)展機(jī)遇與發(fā)展權(quán)利的基本均等，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

為此，杭州在市域?qū)用嬉?guī)劃共富帶，錨定鄉(xiāng)村共富網(wǎng)絡(luò)空間格局，明確總體鄉(xiāng)村振興格局。以淳安縣下姜村、余杭區(qū)青山村等富有發(fā)展?jié)摿吞厣珰v史人文資源的鄉(xiāng)村為主體，將周邊景區(qū)景點(diǎn)等生態(tài)景觀資源，沿江、沿溪、沿谷、沿路串珠成鏈，點(diǎn)軸聯(lián)動(dòng)，形成全域“一環(huán)十六帶”的鄉(xiāng)村共富帶格局，優(yōu)先保障一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間，重點(diǎn)植入休閑旅游、運(yùn)動(dòng)康養(yǎng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、文化創(chuàng)意等功能，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、國(guó)土空間優(yōu)化和資源要素整合。特別是位于杭州西部山區(qū)的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，更需要在共富帶的框架下強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施支撐、聚集發(fā)展動(dòng)力。如臨安湍口溫泉和淳安臨岐中藥共富帶，圍繞康養(yǎng)主題形成跨區(qū)域的發(fā)展聯(lián)動(dòng)。

規(guī)劃對(duì)象：從單個(gè)村莊走向鄉(xiāng)村群

共同富裕導(dǎo)向的鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)象，不再限于單個(gè)村莊，而是鄉(xiāng)村群；以鄉(xiāng)村單元模式，引導(dǎo)鄉(xiāng)村從單打獨(dú)斗到多個(gè)村莊抱團(tuán)發(fā)展。杭州從鄉(xiāng)村發(fā)展與治理體系重構(gòu)的角度出發(fā)，對(duì)標(biāo)城市控規(guī)單元，構(gòu)建鄉(xiāng)村單元規(guī)劃框架體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系的詳細(xì)規(guī)劃全域全覆蓋。將共富帶上的發(fā)展節(jié)點(diǎn)作為鄉(xiāng)村單元內(nèi)的重點(diǎn)村，通過鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)村與周邊鄉(xiāng)村的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，引導(dǎo)人口、土地開發(fā)指標(biāo)、資本等要素資源向重點(diǎn)村集聚，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更大范圍的資源要素整合優(yōu)化。

在淳安縣汾口鎮(zhèn)鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃中，杭州市積極探索，打破村莊行政邊界，對(duì)單元內(nèi)7個(gè)建制村進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，采用聯(lián)村共建、產(chǎn)業(yè)共興、生態(tài)共治、設(shè)施共享的方式，實(shí)現(xiàn)單元內(nèi)強(qiáng)村帶弱村、山水林田共享的目標(biāo)。在單元層面，利用第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查、林業(yè)調(diào)查、耕地調(diào)查等數(shù)據(jù)，構(gòu)建完整的“鄉(xiāng)村單元數(shù)據(jù)庫(kù)”；針對(duì)淳安水環(huán)境安全、林地適宜性等地區(qū)特征，開展基于底線思維的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，識(shí)別關(guān)鍵生態(tài)問題，共同做好生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，科學(xué)指導(dǎo)村莊規(guī)劃；以村村共享、主客共享、高效協(xié)同的思路設(shè)置共享公共服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)籌布局增配鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施，完善“單元—建制村—自然村”三級(jí)設(shè)施配置，引導(dǎo)村級(jí)服務(wù)設(shè)施與旅游設(shè)施的復(fù)合集約利用。

治理思維：引導(dǎo)鄉(xiāng)村空間與治理體系重構(gòu)

共同富裕導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村規(guī)劃在引領(lǐng)發(fā)展的同時(shí)進(jìn)行高質(zhì)量管控，傳導(dǎo)上位國(guó)土空間規(guī)劃的治理要求。一方面，作為詳細(xì)規(guī)劃，鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃深度與城鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)標(biāo)，傳導(dǎo)自上而下的強(qiáng)制性控制要求。另一方面，考慮到鄉(xiāng)村發(fā)展的不確定性以及鄉(xiāng)村建設(shè)管理與城市的差異性，鄉(xiāng)村規(guī)劃留有與農(nóng)村發(fā)展需求相適應(yīng)的適度管理彈性。

為此，杭州的鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃構(gòu)建了區(qū)別于控制性詳細(xì)規(guī)劃的鄉(xiāng)村規(guī)劃管控方式，以空間資源配置與用途管制等手段引導(dǎo)鄉(xiāng)村空間與治理體系重構(gòu)，主要通過用途管制分區(qū)、指標(biāo)留白、功能留白、虛位管控等，形成鄉(xiāng)村單元不同于控規(guī)單元的管控方式。

杭州鄉(xiāng)村規(guī)劃中的用途管制分區(qū)，以臨安區(qū)仙人塘村村莊規(guī)劃為例，該規(guī)劃形成了用途管制分區(qū)及規(guī)劃“一張表”，細(xì)化了農(nóng)業(yè)和生態(tài)地區(qū)的用途管制規(guī)則與管控要求。

指標(biāo)留白指的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中可預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地均可申請(qǐng)使用。

功能留白是對(duì)一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)；建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批時(shí)落地機(jī)動(dòng)指標(biāo)、明確規(guī)劃用地性質(zhì)，項(xiàng)目批準(zhǔn)后更新數(shù)據(jù)庫(kù)。在規(guī)劃圖上可表述為“留白用地”。

虛位管控，是對(duì)暫時(shí)無法明確具體地塊及規(guī)模邊界的項(xiàng)目，采用“點(diǎn)位”“虛位”預(yù)控的方式，表達(dá)意向性位置；后續(xù)可根據(jù)實(shí)際需求，準(zhǔn)入符合管制要求的設(shè)施，再確定具體邊界、規(guī)模、指標(biāo)和相應(yīng)的規(guī)劃管控要求。如在杭州市錢塘區(qū)河莊北鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃中，通過虛位管控方式預(yù)留新增農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，并在區(qū)塊圖則中明確規(guī)模與空間位置布局要求。

（作者單位：杭州市規(guī)劃和自然資源局）

來源：中國(guó)自然資源報(bào)

責(zé)任編輯：宋晰