從自然資源部內(nèi)設(shè)機構(gòu)來看,原國土資源部耕地保護司被改組為耕地保護監(jiān)督司。監(jiān)督靠什么?制度是依據(jù),數(shù)據(jù)是基礎(chǔ),能力是關(guān)鍵。從文件精神來說,構(gòu)建并實施耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護是核心要義,改進并規(guī)范耕地占補平衡是戰(zhàn)略要點。
法律規(guī)定是開展耕地保護管理和監(jiān)督工作的根本遵循?!锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定,“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”“對耕地實行特殊保護”“國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作”“國家實行占用耕地補償制度”“國家實行永久基本農(nóng)田保護制度”。
《土地管理法實施條例》《基本農(nóng)田保護條例》進一步細化了耕地保護制度。再加上相關(guān)法律、部門規(guī)章,共同構(gòu)成了嚴整有序、上下銜接、主責明確、部門協(xié)同的耕地保護制度體系,即“最嚴格的耕地保護制度”。
事實上,改革開放以來,我國經(jīng)濟社會發(fā)展始終快速運行,如果沒有最嚴格的耕地保護制度,18億畝耕地紅線可能早已失守。同時也必須承認,最嚴格的耕地保護制度體系迫切需要完善和改進。正如2021年的全國自然資源工作會議強調(diào)的,“用‘長牙齒’的硬措施嚴格落實耕地保護制度,嚴防死守18億畝耕地紅線”。
完善最嚴格的耕地保護制度,核心是讓“長牙齒”的硬措施有效發(fā)揮作用,確保18億畝耕地紅線守得住、不褪色。
一是要堅持守正創(chuàng)新。永久基本農(nóng)田制度、耕地占補平衡制度等,已經(jīng)被多年實踐證明是有效的硬措施,要進一步發(fā)揮好其作用。永久基本農(nóng)田是耕地中最核心、最穩(wěn)定的部分,是國家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的核心區(qū),是確保口糧安全的根本依據(jù);而實行耕地占補平衡制度,是確保18億畝耕地紅線不失守的根本舉措。
二是堅持目標導向。依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》精神,國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》明確,實行耕地保護責任目標省長負責制。
實踐中,耕地保護責任目標要層層分解落實,而不是只有省長才有責任目標。同時,即使落實了省長負責制,還有黨政同責如何落實的問題。有些地方雖然提出了“田長制”,但和省長負責制很難對接起來。而耕地是我國最為重要的資源,五級書記親自抓耕地保護責任目標落實很有必要。
三要堅持問題導向。我國整體上進入了新發(fā)展階段,經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,建設(shè)占用永久基本農(nóng)田,優(yōu)化國土空間格局調(diào)整永久基本農(nóng)田,是必然會發(fā)生的。這些用途變化必須加以尊重,規(guī)范程序予以支持。建設(shè)占用永久基本農(nóng)田,必須報經(jīng)國務(wù)院審批核準。
四要堅持實踐導向。當前,耕地后備資源接近匱乏底線。可用于墾造耕地的土地資源,已經(jīng)不再是水草豐美的草原和土層深厚、有機質(zhì)豐富的林地,也不再是疏干積水就可以開墾出萬頃良田的“北大荒”,而是沙地、裸土地、其他草地和鹽堿地。這些“光板地”要墾造為生態(tài)良田,工程投資大、技術(shù)門檻高、使用管理要求強。堅持實踐導向,才能防止落入補充耕地不到位的陷阱。
除了上述措施,在完善耕地保護制度體系方面還應有幾項關(guān)鍵舉措。
首先,在已有硬措施實施過程中,必須敢于較真碰硬,實實在在地“嚴起來”,而不是停留在口頭上、落實在“一陣風”上。同時,再推出幾項“長牙齒”的硬措施。目標責任考核、行政執(zhí)法和自然資源督察、耕地用途管制等,都具備成為硬措施的條件。
其次,堅定不移地貫徹落實《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4號)文件精神,全面推進耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護落地生根。耕地看得見,數(shù)量一定要查清、算準;耕地質(zhì)量不是所見即所得,可以借助科學的技術(shù)方法和裝備調(diào)查清楚、評價準確。后者的當務(wù)之急,是厘清資源管理、資源利用管理和資源利用后果管理的法定職責,不能繼續(xù)扯皮、“踢皮球”。
耕地生態(tài)對耕地資源保護利用、開發(fā)治理的綜合效果具有標志性意義,耕地具備糧食綜合生產(chǎn)能力,說到底是耕地資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值在有效發(fā)揮作用。如果某地耕地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值低于不可逆轉(zhuǎn)的閾值了,這個地區(qū)的耕地也將永遠失去。
自然資源部已經(jīng)構(gòu)建了新的耕地資源質(zhì)量分類技術(shù)體系,在不久的將來,新的分類、調(diào)查、評價成果將發(fā)揮出保駕護航的重要作用。
最后,要激勵耕地保護工作者真懂、真愛本職工作。有觀點認為,“沒牙齒是營養(yǎng)不良造成的”,“長牙齒”不用也是白長,有牙齒也不會用、不想用、不敢用。對于耕地保護工作者來說,要認識到這項工作不僅是一份沉甸甸的責任,更是關(guān)系到人與自然的和諧共生。(作者單位:自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室)
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