把住處理好農(nóng)民與土地關(guān)系這條主線

黨的十八大以來，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論的指導(dǎo)下，農(nóng)村土地制度改革全面推進(jìn)，構(gòu)建起農(nóng)村土地制度的“四梁八柱”。在延包后續(xù)完善的基礎(chǔ)上，全面完成了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，有效解決農(nóng)村土地承包存在的地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、管理不規(guī)范等突出問題，對土地承包經(jīng)營權(quán)實施了物權(quán)保護(hù)，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”。順應(yīng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。將“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變”“三權(quán)分置”等理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新成果和成熟的政策規(guī)定上升轉(zhuǎn)化為法律，修訂了土地管理法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法等法律，把處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系納入了法治化管理。新時代新征程上，深化農(nóng)村土地制度改革，還要堅持把處理好農(nóng)民與土地關(guān)系作為主線，堅持把依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動搖，保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，依法保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，健全有效支持鄉(xiāng)村全面振興的農(nóng)村土地管理制度。

切實保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益

《決定》提出“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機制”，要求“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益”。這是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的大政策。

要依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。對于已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，要按照同地同權(quán)的原則，由登記戶口常住地提供基本公共服務(wù)，落實符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。對于其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等，要依法予以保護(hù)，不能違法收回或者限制其行使。同時，鼓勵各地探索進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”自愿有償退出機制。但一定要穩(wěn)慎，要給農(nóng)民留下后路，為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益著想。

保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第27條第二款規(guī)定，國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，進(jìn)城后，其承包地如何處理？國家鼓勵和支持其按照自愿有償原則，依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織成員，或者將承包地交回發(fā)包方，或者流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。聚焦“保障居住、管住亂建、盤活閑置”的要求，切實加強農(nóng)村宅基地規(guī)范管理，嚴(yán)格落實宅基地分配、使用、審批、監(jiān)管等管理制度，保障農(nóng)民建房合理用地需求，疏堵結(jié)合堅決遏制農(nóng)村新增亂占耕地建房行為。在保障進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)的前提下，按照允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的要求，探索農(nóng)民閑置住房穩(wěn)妥有序利用的具體方式，落實和實現(xiàn)農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。實踐中，要準(zhǔn)確理解和把握法律和政策的規(guī)定，城里人到農(nóng)村購買宅基地的口子不能開，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館，嚴(yán)禁給退休回鄉(xiāng)干部職工分宅基地建房，嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。

有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有利于增強土地要素對鄉(xiāng)村發(fā)展的保障能力，增加集體和農(nóng)民收入。要以健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同權(quán)同價為目標(biāo)，健全兼顧國家、集體和農(nóng)民利益的土地增值收益分配機制，統(tǒng)籌農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地需求，以盤活農(nóng)村空閑、廢棄和低效利用的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地為重點，完善權(quán)能，健全制度，規(guī)范入市交易，加強監(jiān)管，推動入市改革提質(zhì)增效。

堅持守正創(chuàng)新推動農(nóng)村土地制度改革

《決定》明確了進(jìn)一步全面深化改革必須遵循的重要原則，為深化農(nóng)村土地制度改革提供了方法論。

農(nóng)村土地制度改革涉及廣大農(nóng)民切身利益，牽一發(fā)動全身。改對了能有效保護(hù)農(nóng)民利益，改錯了會損害他們利益，甚至可能引發(fā)社會問題，有些還很難再改回來。深化農(nóng)村土地制度改革，必須把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為深化農(nóng)村土地制度改革的首要出發(fā)點和落腳點，堅持守正創(chuàng)新，保持歷史耐心，守住改革底線。

要堅守改革底線。農(nóng)村改革走到今天，能改的都改得差不多了，剩下的都是難啃的硬骨頭，進(jìn)一步的突破前進(jìn)，必然面臨更多深層次的利益調(diào)整，只有堅守底線，才能確保不發(fā)生顛覆性錯誤。習(xí)近平總書記強調(diào)，“無論怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”在推進(jìn)改革過程中，要牢牢守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的改革底線，確保改革始終在正確方向上前進(jìn)。

要保持歷史耐心。改變小農(nóng)戶分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是一個較長的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急；進(jìn)城農(nóng)民在城里沒有穩(wěn)定地扎下根之前，不要著急收回他們在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不下去，就容易引發(fā)大問題，這在歷史上是有過深刻教訓(xùn)的。對這些涉及改變農(nóng)民千百年來生產(chǎn)生活方式、涉及農(nóng)民基本權(quán)益、涉及全局的重大改革事項，要慎之又慎，看準(zhǔn)了再改，條件不成熟的不要急于去動，要認(rèn)真汲取歷史上的深刻教訓(xùn)，保持足夠的歷史耐心。

（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任）

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