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浙江省淳安縣紀委監(jiān)委緊盯群眾反映強烈問題持續(xù)開展整治，嚴查行政審批過程中相關(guān)職能部門不作為、慢作為等問題。圖為該縣紀檢監(jiān)察干部到縣政務(wù)服務(wù)中心審批窗口了解相關(guān)情況。謝航凱 攝
黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記強調(diào)，“我們要堅持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活！”《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對哪些漠視群眾利益的行為作出了處分規(guī)定？怎樣把握漠視群眾利益行為與工作中搞形式主義、官僚主義和不敢斗爭、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)刃袨榈慕缦蓿啃抡鞒躺?，怎樣持續(xù)改進工作作風(fēng)，切實提高服務(wù)群眾本領(lǐng)？《中國紀檢監(jiān)察報》特邀紀檢監(jiān)察干部進行交流。
特邀嘉賓
周媛媛 重慶市紀委監(jiān)委第八監(jiān)督檢查室副主任
韓國良 吉林省長春市紀委監(jiān)委案件審理室副主任
陳善武 湖南省湘西土家族苗族自治州紀委常委、監(jiān)委委員
《條例》對哪些漠視群眾利益的行為作出了處分規(guī)定，第一百二十六條增加了對慢作為、假作為的處分規(guī)定，如何理解把握？
周媛媛：為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。小事小情更是一面鏡子，于細微處見為民情懷、見使命擔(dān)當(dāng)?！稐l例》第一百二十六條、第一百二十七條對漠視群眾利益的行為作出處分規(guī)定，主要包括以下行為。
一是對涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時解決，庸懶無為、效率低下，造成不良影響。具體表現(xiàn)為：不把群眾利益當(dāng)回事，在其位不謀其政，辦事群眾干著急，自己卻無動于衷。
二是對符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系。具體表現(xiàn)為：脫離實際、脫離群眾，對群眾反映的正當(dāng)訴求不上心、不盡力，遇到事情繞著走，遇到責(zé)任就撇清，人員、部門之間相互推脫，拖拉懶散，敷衍塞責(zé)，引發(fā)群眾不滿。
三是對待群眾態(tài)度惡劣、簡單粗暴，造成不良影響。具體表現(xiàn)為：黨性不強、宗旨意識不牢，在與人民群眾的工作聯(lián)系中缺乏耐心，態(tài)度惡劣。比如，面對群眾居高臨下，門難進、臉難看、事難辦；工作方法簡單粗暴，對待群眾口大氣粗、頤指氣使等。
四是弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益。具體表現(xiàn)為：責(zé)任心不強，落實惠民政策縮水走樣，編造虛假情況欺騙上級、欺騙群眾，損害群眾利益。比如，對上謊報業(yè)績，或者掩蓋工作中的錯誤和失誤；逃避群眾監(jiān)督，在村級事務(wù)管理中偽造、變造財務(wù)會計資料等，使群眾利益受到損害。
五是遇危不救行為。具體表現(xiàn)為：在國家財產(chǎn)和群眾生命財產(chǎn)受到嚴重威脅的關(guān)鍵時刻，不敢斗爭、臨危退縮，具備施救或者提供幫助的能力和條件而不去施救和幫助，導(dǎo)致國家財產(chǎn)和群眾生命、財產(chǎn)遭受較重或者嚴重損失，引發(fā)社會關(guān)注，給黨群、干群關(guān)系造成較大或者嚴重損害。
陳善武：群眾的事情，只要是符合政策規(guī)定的，就應(yīng)該及時妥善解決。為走好新時代黨的群眾路線，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”，新修訂的《條例》在第一百二十六條的兜底條款中充實了對“慢作為、假作為”等行為的處分規(guī)定。
慢作為是指黨員、干部在面對涉及群眾切身利益問題時、在解決群眾提出的合理訴求時，表面上在執(zhí)行公務(wù)處理問題，實際上消極應(yīng)對、處理緩慢、效能低下、拖拖拉拉、延誤時機，對可以及時辦理的事項久拖不辦、遇到群眾亟待解決的問題等待觀望、得過且過，導(dǎo)致群眾利益受損，損害黨和政府的公信力。其主要表現(xiàn)有：消極懈怠型，即“多一事不如少一事”，對待群眾的訴求和困難不上心、不盡力，行動緩慢、不推不動；推諉敷衍型，不愿擔(dān)當(dāng)、害怕?lián)?zé)，存在追求無功無過的消極思想；等待觀望型，在面對新任務(wù)、新問題時，不主動作為，而是抱著“再等等、再看看”的想法，貽誤時機。
假作為是指黨員、干部表面上是在積極工作為群眾解決問題，實際上卻是裝裝樣子，做表面文章，沒有實際履行職責(zé)，也沒有真正解決問題或推動工作。假作為具有一定的隱蔽性，是典型的變相不作為，直接影響黨群、干群關(guān)系，破壞黨和政府形象，損害群眾利益。其主要表現(xiàn)有：迎合檢查式，在面對某項檢查任務(wù)時，不考慮任務(wù)本身是否完成，而是琢磨怎么在匯報工作或填報資料時顯得成績“好看”；照搬照抄式，對某些涉及群眾的工作，不聯(lián)系本地本單位實際情況制定有針對性、可操作性的方案和措施，導(dǎo)致背離工作實際；裝模作樣式，面對群眾亟待解決的矛盾、訴求，表現(xiàn)出認真傾聽、認真研究的樣子，講空話、套話、官話，實際上“按兵不動”。
在認定黨員干部慢作為、假作為違反群眾紀律時，要圍繞行為要素、有責(zé)要素、結(jié)果要素三個構(gòu)成要件綜合考量。行為要素是指客觀上慢作為、假作為等行為表現(xiàn)較為明顯，并且有證據(jù)證實其可為而不為。有責(zé)要素就是綜合考量黨員、干部的職責(zé)責(zé)任、履職能力、不可抗力等事由，有證據(jù)證實其確實沒有履職盡責(zé)。結(jié)果要素是指由于黨員、干部的行為，客觀上產(chǎn)生了損害群眾利益的后果，綜合判斷是否應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)相應(yīng)的紀律責(zé)任。
怎樣把握漠視群眾利益行為與工作中搞形式主義、官僚主義和不敢斗爭、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)刃袨榈慕缦?？漠視群眾利益行為還可能構(gòu)成哪些違法犯罪？
周媛媛：漠視群眾利益行為是指黨員、干部對于涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益或符合政策的群眾訴求無動于衷、不當(dāng)回事，存在不作為、亂作為、慢作為、假作為等損害群眾利益的行為。形式主義、官僚主義行為是指只注重事物的表象而不愿觸及其本質(zhì)的思想方法和工作作風(fēng)或者脫離實際、脫離群眾，憑借長官意識、行政手段盲目決策的行為。
《條例》第一百二十六條規(guī)制的漠視群眾利益屬于違反群眾紀律行為，第一百三十二條規(guī)制的形式主義、官僚主義行為和第一百三十一條規(guī)制的不敢斗爭、不愿擔(dān)當(dāng)行為屬于違反工作紀律行為，這兩類行為均違反了黨員、干部在工作中要遵循的行為規(guī)則，都與工作中是否正確履職相關(guān)聯(lián)，但這兩類行為又存在明顯區(qū)別：一是侵害的客體不同。漠視群眾利益行為所侵害的客體是群眾利益，損害了黨群、干群關(guān)系；形式主義、官僚主義行為和不敢斗爭、不愿擔(dān)當(dāng)行為侵害的客體是黨和國家各項具體工作的正常秩序。二是行為特點不同。漠視群眾利益行為主要表現(xiàn)為在涉及群眾利益事項中不作為、亂作為、慢作為、假作為等；形式主義、官僚主義的特點是“虛”“浮”，不實事求是，作風(fēng)漂浮、貪圖虛名，只想當(dāng)官不想干事，只想出彩不想擔(dān)責(zé)，滿足于做表面文章等；不敢斗爭、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)奶攸c是主觀上缺乏斗爭精神和擔(dān)當(dāng)精神，客觀上面對重大矛盾沖突、危機困難臨陣退縮。
實踐中，一個違紀行為可能同時觸犯數(shù)個處分相當(dāng)?shù)臈l款，這時需要我們抓住違紀行為本質(zhì)，精準(zhǔn)定性處置，同時，遵循“特別優(yōu)于普通”“擇一重處”的原則。需要注意的是，如果將違反群眾紀律、工作紀律等問題認定為形式主義、官僚主義時，應(yīng)當(dāng)在紀檢監(jiān)察文書的“違反中央八項規(guī)定精神”問題中予以單列表述。
韓國良：《條例》第一百二十六條規(guī)制的漠視群眾利益的行為，其主體是從事公務(wù)的黨員、干部，侵犯的客體是黨群、干群關(guān)系，如果違紀主體同時還具有國家機關(guān)工作人員身份，其依據(jù)規(guī)定應(yīng)作為而不作為或者亂作為，致使人民群眾的利益遭受重大損失的，還可能涉嫌違法犯罪。
根據(jù)刑法第三百九十七條規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，構(gòu)成濫用職權(quán)或者玩忽職守犯罪。根據(jù)司法解釋有關(guān)規(guī)定，對于“重大損失”的判斷標(biāo)準(zhǔn)有：造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上；造成經(jīng)濟損失30萬元以上，等等。如果對涉及群眾切身利益的問題、符合政策的訴求等依照規(guī)定應(yīng)該解決、能解決而不解決，消極應(yīng)付、推諉扯皮，或者故意弄虛作假、欺上瞞下，給群眾利益造成重大損失，達到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的，則涉嫌玩忽職守或者濫用職權(quán)犯罪。
同時，《條例》第一百二十七條還規(guī)定了對遇危不救違紀行為的處分。如果黨員有特定身份、特定職責(zé)、特定義務(wù)，在履行職責(zé)過程中能救而不救的，也可能構(gòu)成犯罪。比如，根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》規(guī)定，人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報警案件，應(yīng)當(dāng)及時查處。黨員干部如果是人民警察，有義務(wù)實施并且能夠?qū)嵤┠撤N救助行為但未實施，根據(jù)不同的損害后果可能觸犯不同的罪名，比如玩忽職守罪，不解救被拐賣、綁架婦女、兒童罪等。
“弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益”與不按規(guī)定請示報告重大事項，以及不報告、不如實報告工作情況有何區(qū)別？
韓國良：《條例》第一百二十六條中規(guī)制的弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益行為，客觀方面主要表現(xiàn)為用虛假的材料、提供虛假情況，掩蓋事實或者偽造證據(jù)等，誤導(dǎo)上級、欺騙群眾?！稐l例》第六十一條規(guī)制的不按規(guī)定請示報告重大事項行為，主要是指違反有關(guān)規(guī)定，對重要事情和重要情況沒有按照程序向組織請示報告，包括不按時、不如實請示報告，其違紀行為的本質(zhì)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部沒有組織觀念、程序觀念。這兩個違紀行為相比，一是侵犯的客體不同，前者侵犯的客體為群眾利益，后者侵犯的客體是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨的正常工作秩序；二是客觀方面不同，后者要求客觀上存在按照有關(guān)規(guī)定或者工作要求，應(yīng)該向組織請示報告的重大事項，而前者不要求必須存在此類請示報告事項。
第一百四十條規(guī)制的不報告、不如實報告工作情況發(fā)生在上級檢查、視察工作期間，或者是向上級匯報、報告工作期間，客觀方面表現(xiàn)為在上級檢查、視察工作或者向上級匯報、報告工作時，為了掩飾發(fā)生的問題、粉飾太平，或者為了謀取上級的認可，上報假情況、假數(shù)字、假典型，或者為了應(yīng)付檢查，采取無中生有等手法，沒有實際完成工作任務(wù)而在資料、報表中卻“完成”工作了。不報告、不如實報告工作情況與弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益相比，都是采取欺瞞、作假的手段掩蓋有關(guān)實際情況，但二者也有不同：一是后者沒有發(fā)生階段的限制，可以發(fā)生在上級檢查、視察期間，也可以發(fā)生在平時的任何時候；二是這兩個違紀行為侵犯的客體也不同，后者侵犯的客體是群眾利益，前者侵犯的客體是黨的請示報告制度。
陳善武：實踐中，在適用《條例》第六十一條、第一百二十六條、第一百四十條規(guī)定時，要精準(zhǔn)把握這三類違紀行為在主體、客體、客觀行為等方面存在的差異。
一是違紀行為在本質(zhì)上存在差異。群眾紀律的本質(zhì)在于要求踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨、維護和發(fā)展群眾利益，因此違反《條例》第一百二十六條的行為本質(zhì)上是破壞黨群、干群關(guān)系，損害黨同人民群眾血肉聯(lián)系的行為。黨的群眾工作是黨的工作的重要內(nèi)容，與工作紀律相比，群眾紀律在規(guī)范黨群、干群關(guān)系處理、整治群眾身邊不正之風(fēng)、保障群眾切身利益等方面更具有直接性和針對性。因此，若某一違紀行為同時符合第一百四十條和第一百二十六條的構(gòu)成要件時，在處分幅度相同的情況下，第一百二十六條可作為特別條款優(yōu)先適用。
二是違紀行為在侵害客體上存在差異。在執(zhí)紀過程中，精準(zhǔn)把握違紀行為侵害的客體，才能準(zhǔn)確適用條款?！稐l例》第一百二十六條規(guī)制的違紀行為侵害的客體是人民群眾生產(chǎn)、生活等切身利益以及黨群、干群關(guān)系，適用于在處理與群眾的關(guān)系過程中，違紀行為損害的是群眾利益。《條例》第六十一條關(guān)于不按規(guī)定請示報告重大事項的行為侵害的客體是黨在政治上的高度統(tǒng)一，適用于在應(yīng)當(dāng)向組織請示報告重大事項時，不按規(guī)定請示報告，造成黨組織對黨員、干部的工作情況和個人情況不掌握，進而造成工作上的被動和監(jiān)管缺失，影響黨的權(quán)威和團結(jié)統(tǒng)一?！稐l例》第一百四十條關(guān)于不報告、不如實報告工作情況的行為侵害的客體是黨和國家機關(guān)正常的工作秩序和管理制度，適用于黨員、干部在具體工作層面、工作內(nèi)容上不報告、不如實報告工作情況等行為。
執(zhí)紀實踐中，這幾類行為發(fā)生競合時，應(yīng)當(dāng)從以上幾個方面綜合把握、精準(zhǔn)定性。比如，某村黨支部書記在上級檢查農(nóng)村飲水工程時，為了應(yīng)付檢查，弄虛作假、欺上瞞下，不如實匯報群眾飲水難的問題，導(dǎo)致與群眾切身利益相關(guān)的飲水難問題未能得到有效解決，損害了群眾利益。該村黨支部書記的行為表面上看既可適用《條例》第一百四十條，也可適用《條例》第一百二十六條，但從本質(zhì)上看，其行為造成群眾飲水困難未得到及時解決，損害了群眾切身利益，最終影響的是黨群、干群關(guān)系，在上級檢查時弄虛作假、欺上瞞下只是行為表現(xiàn)之一，因此，該行為適用第一百二十六條定性為違反群眾紀律更能揭示行為本質(zhì)。
新征程上，怎樣持續(xù)改進工作作風(fēng)，切實提高服務(wù)群眾本領(lǐng)？
陳善武：作風(fēng)建設(shè)是黨的建設(shè)的永恒主題，新征程上，必須緊扣保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系這個關(guān)鍵加強作風(fēng)建設(shè)，真抓實干，腳踏實地為人民服務(wù)。
持續(xù)改進工作作風(fēng)，要做到善學(xué)善思。要在工作中不斷加強理想信念教育、責(zé)任心和使命感教育。黨員干部要通過持之以恒地學(xué)習(xí)強化理論武裝。當(dāng)前，黨紀學(xué)習(xí)教育正在全黨開展，這對改進工作作風(fēng)、切實提升服務(wù)群眾本領(lǐng)有著重要意義。各級黨組織要組織黨員認真學(xué)習(xí)《條例》，做到學(xué)紀、知紀、明紀、守紀。同時，切實把自己擺進去、把職責(zé)擺進去、把工作擺進去，查找不足、改進不足，從而樹立正確的權(quán)力觀，嚴守紀律、嚴以用權(quán)，將全心全意為人民服務(wù)的宗旨內(nèi)化于心、外化于行。
持續(xù)改進工作作風(fēng)，要做到本領(lǐng)過硬。走好新時代黨的群眾路線，不僅要政治過硬，也要本領(lǐng)高強。一些黨員干部工作方式守舊、化解矛盾的能力欠缺，面對群眾反映的棘手問題，消極應(yīng)對、推諉扯皮。對此，要堅持問題導(dǎo)向，扎根基層、深植群眾，聽真話、察真情，在為群眾解決實際問題中不斷增強做群眾工作的本領(lǐng)。
持續(xù)改進工作作風(fēng)，要做到真抓實干。要把群眾觀念貫穿工作的全過程，始終站在群眾的立場上說話辦事，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。要講究工作實效，提高辦事效率，時刻關(guān)心群眾，時刻為群眾排憂解難。要敢為人先、善于破局，主動解決群眾急難愁盼問題。只有真抓實干，才能真正把為民服務(wù)的宗旨貫穿于工作中，落實在行動上，創(chuàng)造出經(jīng)得起實踐、人民和歷史檢驗的實績。
周媛媛：新征程上，持續(xù)改進工作作風(fēng)，切實為人民服務(wù)要做到以下幾點。
一是樹牢服務(wù)群眾意識。江山就是人民，人民就是江山。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，開展任何工作都必須堅持人民至上的根本立場，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，增強群眾觀念和群眾感情。做好紀檢監(jiān)察工作這個人心工作、群眾工作，必須時刻認識到其政治屬性，在工作中要突出群眾主體、站穩(wěn)群眾立場，以有力監(jiān)督保障全黨同志始終堅守初心使命，全心全意為人民服務(wù)。
二是走好新時代黨的群眾路線。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。開展紀檢監(jiān)察工作，必須深入研究和準(zhǔn)確把握新形勢下群眾工作的特點和規(guī)律，真正做到一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去，深入基層，在一線中找準(zhǔn)群眾的急難愁盼問題，找對解決問題的路徑和措施。把化解群眾矛盾、解決群眾問題、維護群眾利益作為履職盡責(zé)的重點任務(wù)，讓群眾真正感受到黨中央和習(xí)近平總書記的關(guān)心關(guān)愛就在身邊，公平正義就在身邊。
三是提升群眾工作本領(lǐng)。服務(wù)群眾既要政治過硬，也要本領(lǐng)高強，群眾工作能力是最基礎(chǔ)、最核心的工作能力。作為紀檢監(jiān)察干部，要在基層一線見世面，長才干，練就“十八般武藝”，以過硬本領(lǐng)把群眾的利益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好。與時俱進提升監(jiān)督理念、創(chuàng)新監(jiān)督手段，聚焦鄉(xiāng)村振興、民生等重點領(lǐng)域重點問題，用“小切口”理念推動精準(zhǔn)治理，以數(shù)字化手段提升監(jiān)督質(zhì)效，構(gòu)建維護群眾利益的長效機制，做好監(jiān)督、辦案、整改、治理的“通篇文章”。確保每一起案件都經(jīng)得起實踐、人民和歷史的檢驗，推動廣大黨員干部廉潔公正為群眾辦實事辦好事，確保發(fā)展成果真正惠及廣大人民群眾，不斷夯實黨的執(zhí)政根基。（記者劉一霖）
責(zé)任編輯：邢婷婷 姜永斌
